الفصل الثالث
الإجراءات المتبعة أمام مجلس الدولة
إن وجود هيئات القضاء الإداري متميز عن هيئات القضاء العادي، يفرض بالضرورة وجود إجراءات خاصة واجبة الإتباع أمام هذه الهيئات الإدارية.
إن معرفة منظومة الإجراءات الإدارية مسألة في غاية الأهمية إذ أن الإجراءات هي التي تبين طريقة استخلاص الحقوق الموضوعية و هي التي تحمي المتقاضين من أي أخطاء قضائية محتملة و ذلك نظرا لتنوع الإجراءات الإدارية و اختلافها فهناك الإجراءات الواجبة الإتباع أمام مجلس الدولة و التي تتضمن بعض الخصوصيات التي تميزها عن الإجراءات المتبعة أمام المحاكم الإدارية.
و سندرس في هذا الفصل الإجراءات المتبعة أمام مجلس الدولة الفرنسي، المصري و الجزائري، قصد المقارنة في المجالين الاستشاري و القضائي على هذا النحو.
المبحث الأول: في المجال القضائي.
المبحث الثاني: في المجال الاستشاري.
و سندرس الإجراءات المتبعة في المجال القضائي لكل من مجلس الدولة الفرنسي، المصري و الجزائري.
أولا: بالنسبة لمجلس الدولة الفرنسي:
لم تصبح الإجراءات على مجلس الدولة الفرنسي ذات طابع قضائي إلا في عهد مجلس الدولة كهيئة قضائية، و كانت مراسيم 11 جوان و 22 جويلية 1806 أولى النصوص التي وضعت إجراءات تميزت بطابع قضائي في المرسوم الأول، نشأ مجلس المنازعات مكلف بإعداد الملفات و وضعها بين أيدي الجمعية العامة للمجلس و الثاني حدد نظاما إجرائيا خاصا يطبق أمام المجلس بينما خول قانون 24/05/1872 مجلس الدولة سلطة البت في المنازعات بعدما كانت مجرد هيئة استشارية.
الإجراءات الداخلية لمجلس الدولة تتمثل في : يجبر المدعون الذين يباشرون الخصومة بدون محام على تعيين وكيل عنهم لتبليغ الوثائق له وحده .
للمتقاضي حق طلب إلغاء الأحكام التمهيدية التي تتضمن إجراء من إجراءات التحقيق.
تتميز الإجراءات أمام مجلس الدولة بأنها إجراءات إدارية مستقلة عن الإجراءات المدنية ، غير أنه في الواقع العملي قد يلجأ القضاة إلى الإجراءات المدنية باعتبارها قواعد هامة للإجراءات.
و تتميز بعدم مساواة أطراف الدعوى حيث يكون أحد أطراف الدعوى شخصا عاما(الإدارة) وهي إجراءات فاحصة حيث يكون للقاضي دور فعال فيها.
كذلك إجراءات شبه سرية و كتابية و سبب ذلك يعود إلى دور القاضي في الدعوى والأصل الإداري للمنازعات الإدارية.
أما الإجراءات المتبعة فهي وجوب إخطار المدعى عليه بالدعوى المقامة ضده لذا يتعين على المجلس قبل الفصل في الملف إخطار المعني بالدعوى المقامة ضده.
حق الإطلاع على الملف و هو حق لكل طرف يريد الإطلاع على الوثائق ومذكرات الجواب المقدمة من الطرف الآخر، و لا يملك القاضي حرمانه من هذا الحق سوى منح أجل لهذا الإطلاع.
التسبيب و تقديم الوثائق: للقاضي الحق في إمكانية إلزام الإدارة بتسبيب قراراتها ليتمكن من ممارسة رقابته، أو بتقديم وثائق ضرورية لفهم الملف، و يجوز للإدارة استثناءا أن تتحلل من هذا الالتزام إذا ما تعلقت هذه الوثائق بالسر المهني كالأسرار العسكرية فيجوز للقاضي حق الإطلاع على الوثائق دون تبليغها للأطراف.
الأحكام: يجب أن تصدر الأحكام في جلسة علنية بعد مداولات سرية و أن تكون الأحكام مسببة.
ثانيا: بالنسبة لمجلس الدولة المصري:
نجد إجراءات مجلس الدولة في مصر مصادرها في كل من التشاريع و القضاء حيث ينص قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 في المادة 03 منه "تطبق الإجراءات المنصوص عليها في هذا القانون و تطبق أحكام قانون المرافعات فيما لم يرد فيه نص وذلك إلى أن يصدر قانون الإجراءات الخاص بالقسم القضائي."
تتميز القواعد الإجرائية بالخصائص التالية:
يجب أن تقدم الدعوى إلى المجلس بواسطة محام ينوب على المدعي، و قد نص قانون مجلس الدولة السابق الذكر أن يقدم الطلب إلى قلم كتاب المحكمة المختصة بعريضة موقعة من المحامين.
تتم المرافعة في الدعوى الإدارية كتابة فيقدم كل خصم إدعاءاته في مذكرة مكتوبة، وتقضي المادتين 25 و 26 من قانون مجلس الدولة الجديد بأن للطالب أن يقدم مع عريضة الدعوى مذكرة يبين فيها أساسا لطلبه، و على الإدارة المختصة أن تودع قلم كتاب المحكمة خلال 30 يوما من تاريخ إعلامها، مذكرة بالبيانات المتعلقة بالدعوى ويكون للمدعي أن يودع مذكرة بالرد و للإدارة تقديم ملاحظاتها على هذا الرد.
و نظرا لإحالة قانون مجلس الدولة إلى قانون مرافعات مدنية وتجارية فيما لم يتعرض له إلى حين صدور قانون إجراءات خاص بالقسم القضائي .
ثالثا: بالنسبة لمجلس الدولة الجزائري:
إنه وبالرجوع إلى نصي المادتين 40 و41 من القانون 98/01 المتعلق باختصاصات مجلس الدولة وتنظيمه وعمله، يتبين أن هناك فصل بين الإجراءات التي تخص كلا من المجالين القضائي و الاستشاري حيث أخضعت الإجراءات ذات الطابع القضائي لأحكام قانون الإجراءات المدنية.
والملاحظ أنه تم إبقاء العمل بالإجراءات التي كانت متبعة في ظل نظام وحدة القضاء، وإذا ما أجرينا مقارنة مع دول التي تنتهج نظام الازدواجية فيلاحظ أنها تعتنق الازدواجية على مستوى الهيئات التي توجد جهات القضاء العادي وجهات القضاء الإداري، وكذا الازدواجية على مستوى الإجراءات فتطبق إجراءات عادية وإجراءات إدارية بما يحقق التلازم والتوافق بين الهيئات والإجراءات.
وقد كان هذا أحد المحاور الأساسية انشغالات أعضاء المجلس والشعب الوطني في مناقشتهم لكلمة السيد وزير العدل عند عرضه لمشروع القانون العضوي المتعلق بصلاحيات مجلس الدولة وتنظيمه وعمله، حيث جاء فيها "يعتبر مجلس الدولة جهة قضائية على غرار الجهات القضائية الأخرى وهو تبعا لذلك يخضع للإجراءات المنصوص عليها في قانون الإجراءات المدنية المتعلقة بالقضاء الإداري"
و كرد على التساؤلات المثارة فقد جاء في كلمة السيد وزير العدل ما يلي:" إن اختصاصات مجلس الدولة في الجانب القضائي هي نفسها اختصاصات الغرفة الإدارية للمحكمة العليا المنصوص عليها في قانون الإجراءات المدنية و أقوم أن وزارة العدل تحضر أيضا قانون الإجراءات الإدارية و الإجراءات المدنية الذي سيقدم للمجلس عما قريب و سيتكفل بالمستجدات كمجلس الدولة و المحاكم الإدارية و محكمة التنازع، لكن ذلك لا يمنع وزارة العدل من التفكير في قانون الإجراءات الإدارية سيحضر و سيحال في حينه بحول الله إلى هذا المجلس المحترم."
و سندرس الإجراءات المتبعة في المجال الاستشاري لكل من مجلس الدولة الفرنسي، المصري و الجزائري.
أولا: بالنسبة لمجلس الدولة الفرنسي:
يعتمد القسم الاستشاري على الإجراءات التالية:
تقوم الجمعية العمومية للمسائل الإدارية و التي إما أن تنعقد بكامل هيئتها فتشمل كل من هم في درجة مستشار على الأقل و تختص بالنظر في الأمور المحالة عليها من الجمعية العمومية العادية بالإضافة إلى مسائل الانتخابات التي تتم بين أعضاء المجلس.
أو أن تنعقد الجمعية بصورة جمعية عمومية عادية تتكون من عدد من الأعضاء تختص بنظر مشروعات القوانين و القرارات التي تعرضها عليها الوزارة في المسائل التي تخصها.
تتفرع عن الجمعية العمومية اللجنة الدائمة التي تختص بنظر مشروعات القوانين و القرارات المستعجلة.
ثانيا: بالنسبة لمجلس الدولة المصري:
1. قسم الفتوى: تعتمد الإجراءات في هذا القسم على ما يلي:
يجتمع رؤساء إدارات الفتوى بهيئة لجان الفتوى، يرأسها نائب رئيس المجلس المختص و تبين كيفية تشكيلها و تحديد دوائر اختصاصها في اللائحة الداخلية و يجوز بقرار من اللجنة العمومية للمجلس إنشاء لجنة أو أكثر تتخصص في نوع معين من المسائل و يمتد اختصاصها إلى جميع إدارات الفتوى، و يجوز أن يحضر إلى اجتماعات اللجنة مستشارون مساعدون و نواب و مندوبون من الإدارات المتخصصة، و أن يشتركوا في مداولاتها الأصل أن الفتاوى غير ملزمة للإدارة و لا حجية لها أمام القضاء.
2. قسم التشريع: يقوم قسم التشريع بصياغة مشروعاتها و تنصب المراجعة على مشروعية النصوص المطروحة دون ملائمتها و هذه الإجراءات تتم كما يلي:
على كل وزارة أو مصلحة قبل استصدار أي قانون له صفة تشريعية أو لائحة أن تعرض المشروع على قسم التشريع لمراجعة صياغته، تتشكل هذه اللجنة من رئيس قسم التشريع و أحد مستشاري القسم و رئيس إدارة الفتوى المختصة.
تقوم هذه اللجنة بعد عرض المشروع عليها بالبحث في عدم تعارضه مع القواعد القانونية الأعلى درجة منه و مدى وضوح العبارة و دقة التعبير.
و لقسم التشريع إبداء الملاحظات التي قد يراها مهمة فيما يتصل في مدى توافق النصوص مع أهدافها.
ثالثا: بالنسبة لمجلس الدولة الجزائري:
نلاحظ أن الإجراءات المطبقة أمام مجلس الدولة في المجال الاستشاري تمت إحالتها على عكس الصلاحيات ذات الطابع القضائي، و هذا ما يثير الاستفهام على سبب هذا التمييز.
و قد رد السيد وزير العدل عن هذا التساؤل بقوله: " و يعود هذا التمييز أساسا إلى اختصاصات مجلس الدولة ذات الطابع الاستشاري، تعتبر جديرة و تحتاج إلى مرونة، والغرض من تحديدها عن طريق التنظيم هو سهولة تعديلها توازيا مع الممارسة ومستجداتها، و يمكن التكفل بها لاحقا أي بعد اكتساب خبرة في هذا الميدان في قانون المرافعات الإدارية الذي يتضمنه برنامج وزارة العدل كما أسلفت."
و فعلا فقد صدر التنظيم بموجب المرسوم التنفيذي رقم 98/261 المؤرخ في 29/08/1998 المحدد لأشكال الإجراءات و كيفيتها في المجال الاستشاري أمام مجلس الدولة و يمكن تلخيص هذه الإجراءات فيما يلي:
الإخطار: مجلس الدولة من تلقاء نفسه بل ينبغي أن يحضر من قبل الحكومة و يعد الإخطار إجراء وجوبيا بالنسبة للحكومة.
استلام المشروع من جانب مجلس الدولة و عرضه على الجهة المختصة: و في هذا نفرق بين ما إذا كانت الحكومة نبهت المجلس على الطابع الاستعجالي أو أنها لم تفعل ذلك، ففي الحالة العادية بمجرد إبلاغ رأي مجلس الدولة يتولى بموجب أمر ما برغبة تعيين أحد مستشاري الدولة المقرر، ثم تجتمع الجمعية العامة، يقوم المقرر بدراسة المشروع مع إمكانية الاستعانة بخبرات في شتى فروع العلوم، أما في الحالة الاستعجالية فإن رئيس المجلس بدوره يتولى إحالة مشروع القانون على رئيس اللجنة الدائمة ليعين مستشارا مقررا، و جدير بالإشارة أن المنظم في نص المادة 05 من المرسوم التنفيذي رقم 98/261 المذكور أورد عبارة: "يعين في الحال" مما يدل على الطابع الاستعجالي دون تحديد أجل معين و لعله ترك ذلك للنظام الداخلي للمجلس.
تحديد جدول أعمال الجلسات: لقد أنيط ذلك برئيس المجلس وفقا لنص المادة رقم 06 من المرسوم التنفيذي رقم 89/261، و هذا بعد أن تلقى التقرير من قبل المستشار المقرر في الوضع العادي أو من قبل رئيس اللجنة الدائمة في الوضع الاستعجالي.
عقد الجلسة: تتم في شكل جمعية عامة أو لجنة دائمة، و حتى تكون الجلسة صحيحة وجب أن يتوفر النصاب القانوني المقدر بأغلبية الأصوات طبقا لنص المادة رقم 08 من المرسوم التنفيذي المذكور و في حالة التعادل يرجح صوت الرئيس الذي يرسل التقرير النهائي للأمين العام للحكومة وفقا للمادة رقم 09 من المرسوم التنفيذي المذكور.