لمطلب الثاني
نتـائـج تـدرج القـواعـد القانـونيـة الأخـرى
توصلنا في المبحث الأول إلى أن القواعد القانونية ما عدا القواعد الدستورية تتدرج وفق للشكل التالي: اتفاقيات دولية، قوانين عضوية، قوانين عادية، وبعدها اللوائح، وهو الترتيب الذي ينجم عنه نتيجة أساسية مفادها خضوع القاعدة الأدنى للقاعدة الأعلى، أي خضوع كل القواعد التشريـعـيــة
-العضوية والعادية- واللوائح للاتفاقيات الدولية، وخضوع القوانين العادية للقوانين العضوية، وخضوع اللوائح للقوانين بنوعيها العادية والعضوية، ولذلك يتوجب تحديد نتائج سمو القواعد الاتفاقية الدولية على القواعد القانونية الأخرى( الفرع الأول) ثم نتائج المرتبة الإلزامية للقواعد التشريعية واللائحية (الفرع الثاني) .
الفرع الأول
نتائـج سمـو القواعـد الاتفاقيـة الدوليـة
بعد أن تبين لنا من خلال إعمال نص المادة 132 من الدستور، والموقف القضائي و الفقهي الثابت حول مكانة القواعد الاتفاقية الدولية طبقا لمبدأ تدرج القواعد القانونية، والتي تأتي مباشرة بعد القواعد الدستورية، فإنه ينتج عن تلك المرتبة خضوع السلطة التشريعية (أولا) والتنفيذية (ثانيا) والقضائية (ثالثا) لتلك القواعد الدولية .
أولا: خضوع السلطة التشريعية للقواعد الاتفاقية الدولية :
إن سمـو المعـاهدات يقـود إلى جملة من النتائج يجب على السلطة التشريعية النزول عند مقتضياتها، سواء أثناء سنها التشريعات (I) أو بالنسبة للتشريعات السارية والتي صارت باطلة لمخالفتها معاهدة صادقت عليها الجزائر لاحقا (II) .
I- التقيد بالقواعد الاتفاقية الدولية أثناء سن التشريعات: يجب على السلطة التشريعية احترام مضمون المعاهدات التي صادقت عليها الجزائر، وذلك أثناء سن التشريعات فهاته الأخيرة يجب أن لا تتعارض مع الاتفاقيات الدولية المصادق عليها نصا وروحا، وأن هذا التعارض يعتبر خرقا لمبدأ سمو المعاهدات، وخروجا عن مبدأ تدرج القوانين، وقد يرتب المسؤولية الدولية للجزائر. وقد كرس المجلس الدستوري الجزائري( ) هذا الالتزام بمناسبة إخطاره من قبل رئيس الجمهورية للنطق بدستورية بعض أحكام قانون الانتخابات لسنة 1989 وقد ابتدع المجلس الدستوري قواعد غير مسبوقة، ومنها انه قرر اختصاصه برقابة مطابقة القانون للمعاهدات، باعتبارها تندرج ضمن الكتلة الدستورية فيصير القانون المخالف لهـا غيـر دستوري، اعتمادا على كون مبدأ سمو المعاهدة على القـانون يمثل مبدأ دستوريا، وبفعله هذا يكون المجلس الدستوري كرس مبدأ عدم جواز مخالفة القانون الجديد لمعاهدة مصادق عليها قبل سنه، إضافة لمبدأ أن المخالفة تمثل عيب عدم الدستورية .
II- تعديل القوانين المخالفة للمعاهدات اللاحقة: بالنسبة للقوانين السابقة على نفاذ المعاهدة والتي أصبح مضمونها يتنافى معها، فإن مبدأ التدرج وسمو المعاهدة، يفرض على السلطة التشريعية أن تحين هذه القوانين، بأن تدخل عليها التعديلات اللازمة التي تكفل تماشيها مع القواعد الاتفاقية الدولية، وإلا شابها ما يطلق عليه في فقه القانون العام بعيب عدم الاتفاقية أو عيب عدم المطابقة (le vice d’inconditionnalité des lois).
وقد كرس القضاء الجزائري هذه النتيجة في الملف رقم 654633( ) قرار بتاريخ 5/09/2001 بخصوص الإكراه البدني في الإلتزمات التعاقدية استنادا للمادة 407 من قانون الإجراءات المدنية التي شرعت بتاريخ 08/06/1966 والتي لم تحين بعد المصادقة على العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية وقد جاء في الحيثيات: "وبعد الإطلاع على أحكام المادة 11 من الاتفاقية المذكورة والمنشورة بالجريدة الرسمية عدد 11 المؤرخ في 26/02/1997 والتي جاء فيها (لا يجوز سجن أي إنسان لمجرد عجزه عن الوفاء بالتزام تعاقدي ) وتبعا لذلك أصبح من غير الجائز توقيع الإكراه البدني لعدم تنفيذ التزام تعاقدي" بل ذهبت المحكمة العليا لما هو أكثر جرأة وخطورة حيث قررت تطبيق نص في معاهدة دولية يتعلق بالعقاب على جريمة المخدرات بعقوبة تكميلية، لما لم يتدخل المشرع الجزائري لإدراجها في قانون العقوبات بعد المصادقة على المعاهدة، إذ جاء في القرار المؤرخ في 22/02/2000( ) تحت رقم 167921 : " فإن مصادرة المبالغ المالية التي تحصل عليها من المتاجرة غير المشروعة في المخدرات ...تعد إجراء قانوني في حد ذاته .... " وهذا اعتمادا على اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الاتجار بالمخدرات والمؤثرات العقلية، والتي صادقت عليها الجزائر بموجب المرسوم الرئاسي 95/41 المؤرخ في 28/01/1995 .
ثانيا: خضوع السلطة التنفيذية للقواعد الاتفاقية الدولية:
إن مبدأ سمو المعاهدات يفرض على السلطة التنفيذية أن تخضع لأحكامها طالما صارت نافذة بالمصادقة عليها ونشرها، وهذا الخضوع يمثل التزاما على السلطة التنفيذية ولو خالفت القانون، وذلك لكون مبدأ تدرج القواعد القانونية يجعل القانون المخالف لها باطلا ولا إلزامية له، وبالتالي يتعين على السلطة التنفيذية أن تكون أعمالها مطابقة لأحكام المعاهدة وإلا جاءت غير مشروعة، وجاز للأفراد الطعن فيها أمام القضاء وطلب إلغائها، وهذا الخضوع لا يجد أساسه فحسب في مبدأ سمو المعاهدات بل واحتراما لالتزامات الجزائر الدولية التي إن أخلت بها ترتب على ذلك مسؤوليتها الدولية، وعلى ذلك فيجب على السلطة التنفيذية أن تخضع للمعاهدات النافذة سواء أثناء مشاركتها في العمل التشريعي (I) أو أثناء سنها القواعد اللائحية (II)
I-الخضوع للقواعد الاتفاقية الدولية أثناء المشاركة في سن التشريع: لقد اعترف الدستور للسلطة التنفيذية بدور كبير في سن القواعد التشريعية، إذا تتدخل في إعداد القوانين والتصويت عليها وفي إصدارها ونشرها في ما بعد، وفي هذه التدخلات يتوجب على السلطة التنفيذية أن تحرص على احترام أحكام المعاهدات النافذة في الجزائر، وذلك أثناء إعداد مشاريع القوانين التي تحرص السلطة التنفيذية على أن تتماشى هذه المشاريع نصا وروحا مع المعاهدات، كما يتوجب عليها أن تبادر بإعداد مشاريع القوانين الكفيلة بتعديل التشريعات السابقة على ضوء أحكام المعاهدات التي صادقت أو قد تصادق عليها الجزائر، وتسارع بعرضها على البرلمان للمصادقة عليها، وبالنسبة لرئيس الجمهورية فإن سمو المعاهدات يفرض عليه التدخل وفقا للسلطات المخولة له دستوريا بمنع صدور القوانين التي تتعارض مع التزامات الجزائر الدولية المؤطرة بمعاهدات، إذ يمكنه في هذا الإطار اللجوء إلى آلية طلب إجراء مداولة ثانية على القانون المصوت عليه طبقا للمادة 127/07 من الدستور، كما يمكنه اللجوء إلى إخطار المجلس الدستوري الذي أعلن اختصاصه برقابة مطابقة القوانين للمعاهدات الدولية باعتبارها جزء من الكتلة الدستورية حسب قراره رقم 01/89 سالف الذكر. وغني عن الذكر أن رئيس الجمهورية وهو يصدر أوامره التشريعية يجب عليه التقيد بالمعاهدات التي صادقت عليها الجزائر .
-II الخضوع للقواعد الاتفاقية الدولية أثناء سن القواعد اللائحية: يجب أن تكون كل اللوائح الصادرة عن السلطة التنفيذية- سواء في الظروف العادية أو غير العادية- متفقة مع المعاهدات الدولية، وإلا كانت غير مشروعة ويحكم القضاء الإداري بإلغائها وحتى ترتيب المسؤولية الإدارية عن الأضرار التي تسببها، وقد توصل القضاء الفرنسي إلى وجوب امتناع الإدارة عن إصدار اللوائح التنفيذية لقوانين متعارضة مع المعاهدة، وهو ما جاء ذلك في قرار مجلس الدولة الفرنسي في 24/02/1999 في قضية :
« association de patients de la médecin d’orientation authnoposophique et autre »
حيث ذهب المجلس إلى إن السلطة التنظيمية يقع على عاتقها الالتزام بان تترك الأحكام التشريعية المتعارضة مع اتفاقية تأسيس الإتحاد الأوربي:
« le pouvoir réglementaire avait l’obligation de laisser de coté les dispositions législatives incompatibles avec le droit communautaire »
وقد برر مفوض الحكومة امتناع هذه الأخيرة عن إصدار النصوص التنظيمية المتعلقة بتنفيذ المادة 601/4 من قانون الصحة بأنها قد التزمت بالقيد المفروض عليها في المادة 55 من الدستور:
« Le gouvernement s’est conformé aussi qu’ il y était tenu a la hiérarchie des normes dans l’ordre juridique interne telles découlent de l’article 55 de la constitution »
ثالثا: خضوع السلطة القضائية للقواعد الاتفاقية الدولية:
إن الاعتراف الدستوري للمعاهدات بمكانة أسمى من القانون، يستتبع صيرورتها جزء من النظام القانوني الداخلي، فتكون واجبة النشر للنفاذ في مواجهة المخاطبين بأحكامها، وواجبة التطبيق بذاتها متى استوفت الإجراءات المقررة، فيلتزم القاضي بتطبيقها من تلقاء نفسه دون انتظار طلب الخصوم لذلك، ويخضع في هذا الشأن لرقابة المحكمة العليا كحاله في سائر مسائل القانون، لكون المعاهدة تعتبر مصدرا للمشروعية والحقوق، وبالإمكان رفع دعوى إلغاء استنادا إليها، ومعنى ذلك أن المعاهدات تكون واجبة التطبيق أمام القضاء، ويمكن للخصوم الاستناد إليها لتأسيس دعواهم، وهذا ما أكده المجلس الدستوري الجزائري في قراره الأول لسنة 1989( ) الذي جاء فيه: "ونظرا لكون أية اتفاقية بعد المصادقة عليها ونشرها تندرج في القانون الوطني، وتكتسب بمقتضى المادة 123من الدستور –لسنة 1989 المقابلة للمادة 132 من دستور 1996- سلطة السمو على القوانين وتخول كل مواطن أن يتذرع بها أمام الجهات القضائية .." وعلى ذلك يتوجب على القضاء الخضوع لأحكام المعاهدات وتطبيقها للفصل في النزاعات طالما كانت قابلة للتطبيق المباشر دونما حاجة إلى قوانين أو تنظيمات داخلية تكفل لها ذلك.
ومن زاوية أخرى، فإن القضاء يجب عليه الاضطلاع بصلاحية إعمال مبدأ أولوية تطبيق المعاهدات على القوانين في حالة التعارض، حيث يقوم القاضي بترجيح المعاهدات الدولية على كل القوانين واللوائح في حالة التعارض كنتيجة يفرضها عليه مبدأ التدرج( )، بل ويمكن للقضاء الإداري إلغاء اللوائح المتعارضة مع المعاهدات النافذة في الجزائر، باعتبارها تكون غير مشروعة لمخالفتها المعاهدات التي صارت بالمصادقة عليها عنصرا من عناصر المشروعية ومصدرا من مصادر القواعد القانونية( ).
الفرع الثاني
نتائـج مرتبـة القواعـد التشريعيـة واللائحيـة
سبق وأن أوضحنا انه بعد القواعد الدستورية وما يلحق بها من مبادئ قانونية عامة، وبعد القواعد الاتفاقية الدولية تأتي القواعد التشريعية بنوعيها العضوية والعادية، وبعدها تأتي القواعد اللائحية بنوعيها أيضا الصادرة في الظروف الاستثنائية أو في الظروف العادية، وعلى ذلك فالقواعد التشريعية أسمى من القواعد اللائحية من جهة كما تسمو القوانين العضوية على القوانين العادية، وتترتب نتائج قانونية عدة على المرتبة الإلزامية للقوانين العضوية (أولا) ونتائج على سمو القواعد التشريعية على القواعد اللائحية (ثانيا)
أولا : نتائج المرتبة الإلزامية للقوانين العضوية:
إذا كانت القواعد التشريعية تنقسم في ظل دستور 1996 إلى مجموعتين متباينتين من حيث المرتبة الإلزامية، إذ تسمو القواعد التشريعية العضوية على القواعد التشريعية العادية، وذلك إعمالا للمعيار الشكلي، وهو ما يؤدي بنا على ضوء مبدأ تدرج القواعد القانونية إلى خضوع القانون العادي للقانون العضوي نصا وروحا، شكلا ومضمونا ( )، لكن طالما كان لكل من القانون والقانون العادي مجالا محجوزا دستوريا فكيف يتصور مخالفة القانون العادي للقانون العضوي ؟
تتخذ هذه المخالفة شكلين فقد تكون مخالفة شكلية (I) وقد تكون موضوعية (II) .
I- المخـالفة الشكـلية: وذلك حيـنما يتم التـشريع بقـانون عادي في مجال القـانون العضـوي أو العكس، إذ يشكـل ذلك مخالفة صريحة للدستور من حيث الإجراءات ويكون التشريع غير دستوري، ومثاله ما جرى بالنسبة للقانون الأساسي للقضاء باعتباره قانون عضوي إذ ضمن فيه البرلمان أحكاما تنشئ فروعا قضائية جديدة تسمى الأقطاب المتخصصة وبعد إخطار المجلس الدستوري قرر عدم مطابقة تلك المواد للدستور لكونها تندرج ضمن مجال القانون العادي وليس القانون العضوي( ) .
II- المخالفة الموضوعية: وتتجسد هذه الصورة من خلال صدور قوانين عادية تتعارض في نصها أو فحواها مع القوانين العضوية، فالقانون العادي لا يمكنه أن يلغي أو يعدل أحكام متضمنة في قانون عضوي، وإلا كان غير دستوري، فإذا كان الدستور مثلا قد خول التشريع بقانون عضوي في مجال القانون الإطار المتعلق بقوانين المالية طبقا لنص المادة 123 من الدستور فإنه قد نص على اختصاص البرلمان في التصويت على الميزانية وإحداث الضرائب والجبايات والرسوم والحقوق المختلفة وتحديد أساسها ونسبها وذلك بموجب قوانين عادية طبقا لنص المادة 122 من الدستور، فإذا تضمنت قوانين المالية مخالفة للقانون الإطار فحين ذاك تكون تلك القوانين مخالفة لمبدأ المشروعية لمخالفتها قواعد قانونية أسمى منها، والمفروض أن قوانين المالية تمتاز بخصوصية أن قواعدها تتعلق فقط بالجانب المالي، لكن الحكومات صارت تغتنم قصر مدة مناقشتها لتضمنها قواعد تشريعية عادية يصعب تمريرها في شكل قوانين منفصلة عن قوانين المالية وهو ما يشكل خرقا بينا لإرادة المؤسس الدستوري خصوصا وأنها قد تضمنها مخالفات صريحة للقانون الإطار للقوانين المالية.
ولا شك أن إيجاب خضوع القانون العادي للقانون العضوي سيقود إلى نتيجة أخرى وهي ضرورة فرض آليات رقابية لكفالة هذا الخضوع، وتختلف هذه الآليات حسب وجه التعارض بين القانونين، فإذا كان التعارض يتعلق بمجال الاختصاص فإن ذلك يشكل مخالفة مباشرة لنص الدستور مما يجعل القانون المتجاوز مشوبا بعيب عدم الدستورية، وهو الوجه الذي يختص برقابته المجلس الدستوري في إطار الرقابة على دستورية القوانين، وإذا كان التعارض موضوعيا من القاعدة التشريعية العادية للقانون العضوي فإن المجلس الدستوري لم يعلن صراحة أن القوانين العضوية تنتمي إلى الكتلة الدستورية وهو ما يقودنا إلى نتيجة غاية في الأهمية هي انه لا يمكن اعتماد القوانين العضوية كقواعد مرجعية للرقابة على دستورية القوانين، وبالتالي يتوجب التساؤل عن طبيعة العيب الذي يلحق القاعدة القانونية العادية المخالفة لقانون عضوي؟
نظرا لعدم تصريح المجلس الدستوري بموقفه من هذه المسألة في أرائه وقراراته منذ 1996، خلافا للمجلس الدستوري الفرنسي الذي اعتمد القوانين العضوية كمرجع للرقابة على الدستورية، وذلك في قراره رقم 60/08 الصادر بتاريخ 11/08/1960، وهو الموقف الذي سايره فيه بعض الفقه، ويترتب على ذلك أن التـشريع العادي الذي يخالف أو يتجاهل أحكاما منصوصا عـليها في قـوانين عضوية أو يتجاوز حدود الاختصاص، يجب أن يصرح بكونه قانونا غير دستوري، وهو الاختصاص الذي يحتكره المجلس الدستوري، ولكن مع ذلك فإن هذه النتائج لم ترق مرتبة القوانين العضوية لتعادل مرتبة الدستور وقد عبر عن ذلك الأستاذ : Hubert Aruiel :
«la référence aux lois organiques considérés comme les égales de la constitution ne peut être retenue , sans doute le conseil constitutionnel les vise il l’ors qu’il contrôle la conformité d’une loi a la constitution sons doute les lois organique doivent elles être d’une plus grand respect que lois ordinaires , Mais cela ne suffit pas a les éleres au range constitutionnel à les intégrés a la constitution »
وقد عرضت هذه المسالة على مجلس الدولة الفرنسي أثناء تحضير مشروع دستور 1958، وتوصل إلى أن مخالفة مشروع قانون عادي للقانون العضوي لا تعتبر مخالفة للدستور، لكنها قد ترتب أثارا سيئة على سير المؤسسات في الدولة .
ثانيا: نتائج سمو القواعد التشريعية على القواعد اللائحية :
يجب على السلطة التنفيذية أن تخضع أثناء سن اللوائح للقواعد ذات القيمة التشريعية، سواء صدرت تلك اللوائح في الظروف العادية (I) أو غير العادية (II).
I- خضوع اللوائح للقواعد التشريعية في الحالة العادية: ويتخذ هذا الخضوع مظهرين أساسيين:
1- ضرورة إصدار اللوائح التنفيذية: توصلنا فيما سبق إلى أن السلطة التنفيذية تستمد صلاحية إصدار اللوائح من الدستور، وان أثر الدعوة التشريعية لإصدارها إنما يقتصر على جعل سلطة الحكومة مقيدة فيجب عليها أن تتدخل لإصدار هذه اللوائح في آجال معقولة، ولا شك إن مخالفة الحكومة لهذا الالتزام يشكل مخالفة لمبدأ المشروعية عموما، وخرقا خطيرا لمبدأ تدرج القواعد القانونية على وجه الخصوص، كونه يجعل من القواعد التشريعية مجرد حبر على ورق، ولا شك أن الواقع الجزائري شهد وجود مئات النصوص التشريعية ضلت معطلة النفاذ نتيجة عدم صدور النصوص التنفيذية، ومما يزيد الوضع سواء انه لا يوجد أي نص قانوني يحدد للحكومة أجلا تلتزم فيه بإصدار هذه المراسيم، ولذلك يقترح الفقه على المؤسس الدستوري التدخل للنص على أجل محدد يلي صدور القانون تلتزم الحكومة خلاله بإصدار المراسيم التنفيذية، وبدون ذلك فإن صدور القانون لن يترتب عليه سوى إثخان كتلة المشروعية، وينقلنا ذلك من إطار دولة القانون إلى ما يسمى بدولة القوانين .
2-احترام اللوائح التنفيذية لمضمون القواعد التشريعية: وهنا يطرح السؤال: متى ينتهي مجال القانون ويبدأ مجال اللائحة طبقا لمبدأ فصل السلطات ؟
لقد استقر الفقه والقضاء المقارن على أن مجال اللوائح التنفيذية يشمل كل ما هو لازم لتنفيذ القانون دون الخروج عنه أو تعديله أو إلغائه، وهذا يعد من مقتضيات مبدأ المشروعية وتدرج القواعد القانونية، فتكون سلطة رئيس الحكومة في إصدار المراسيم التنفيذية سلطة مقيدة، لكن الحدود بين اللوائح التنفيذية والقوانين ليست دوما بهذا الوضوح، وهو ما أدى إلى ظهور عدة أفكار وتطبيقات قضائية أهمها :
أ- فكرة التمييز بين القواعد الموضوعية والقواعد الإجرائية: وقد جاء بها الفقيهان (دوجي) و (بونار) ومفادها أن حدود ومجال اللوائح يقتصر على القواعد والأحكام الإجرائية فقط .
ب- فكرة الطبيعة الإدارية والتنفيذية: وجاء بها الفقيهان (فيدل) و (إيزنمان) وتقوم على أن قيمة وجوهر اللوائح التنفيذية هي التي يعول عليها في تحديد مجال وحدود هذه القرارات وطبيعة علاقتها بالقانون الذي تنفذه في الواقع العملي، و بذلك فإن تطبيق نظام تدرج القواعد القانونية يفرض تبيان الشروط و الأساليب الإدارية اللازمة لتطبيق القانون بصورة فعالة و مشروعة.
ج- فكرة القضاء الإداري الفرنسي: و الذي ميز بين حالتين:
-حالة صدور اللوائح بعد دعوة تشريعية: و فيها أجاز القضاء لهذه القرارات أن تخلق قواعد موضوعية عامة مكملة للقانون و مساعدة على تنفيذه بصورة كاملة سليمة.
-حالة صدور اللوائح دون دعوة تشريعية: هنا ضيق القضاء الإداري الفرنسي من مجالها، وقصره على الأحكام والإجراءات التطبيقية للقانون.
ونخلص من عرض هذه الاتجاهات، إلى أن دور المـراسيم التنفيذية يجب أن ينحصر في وضع الأحكام التفصيلية التي تسـاعد على تجسيد القواعد التشريعية وتطبيقها على الحالات الفردية، دون تناقض أو تعديل- صريحا كان أو ضمنيا - لإرادة المشرع المعبر عنها بالنص القانوني .
وللملاحظة فإن كل ما سبق ذكره يتعلق باللوائح التنفيذية، أما اللوائح المستقلة فرغم أنها تعتبر قرارات إدارية، فإن القواعد التشريعية تختفي، و تظهر مكانها المبادئ العامة للقانون إضافة إلى القواعد الدستورية، و إذا خالفتها صارت غير مشروعة كنتيجة منطقية لمبدأ التدرج .
-IIخضوع اللوائح للقواعد التشريعية في الحالة غير العادية:
سبق و أن حددنا قيمة اللوائح و الأوامر الصادرة في الظروف غير العادية بكونها تكتسب قوة القانون نتيجة هذه الظروف، و بالتالي فيجوز لها مخالفة القواعد التشريعية، و كذلك الشأن للمبادئ العامة للقانون، و لكن رغم ذلك تبقى أعمالا إدارية طبقا للمعيار العضوي فتخضع للرقابة القضائية، التي ينبغي أن تتكفل بإخضاعها لما يسميه الفقه بالشرعية الاستثنائية، التي تمثل الحد الأدنى من القيود على السلطة التنفيذية وذلك حماية الحقوق والحريات.