a) Les apports de la « Constitution » européenne
1. Architecture institutionnelle
- Une présidence stable du Conseil européen (article I-21)
Suppression de la présidence semestrielle du Conseil européen et remplacement par un Président stable élu pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois. Le Président du Conseil européen sera un président à temps plein, en raison de l'interdiction d'un cumul avec un mandat national.
- La désignation du Président de la Commission (article I-26).
Alors que le traité actuel prévoit qu'il est désigné par le Conseil européen puis soumis à l'approbation du Parlement européen, la Constitution énonce désormais que la proposition du Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, doit tenir compte des élections au Parlement européen. Le candidat proposé par le Conseil européen - après qu'il ait été procédé aux consultations appropriées, c'est-à-dire avec le Parlement européen - doit être élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent. Si tel n'est pas le cas, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose dans le délai d'un mois un nouveau candidat qui devra être élu par le Parlement européen selon la même procédure.
- Le ministre européen des affaires étrangères (article I-27)
La Constitution créée un ministre des affaires étrangères de l'Union à « double casquette », réunissant les fonctions de Haut représentant et de Commissaire chargé des relations extérieures qu'il devra exercer selon les procédures propres à chaque domaine.
Le ministre des affaires étrangères de l'Union est nommé et révoqué par le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée, avec l'accord du Président de la Commission. Il est soumis, avec le reste du collège des commissaires, à un vote d'approbation par le Parlement européen, qui peut le démettre des fonctions exercées au sein de la Commission en adoptant une motion de censure contre ce même collège. Il doit également démissionner si le Président de la Commission le propose, et si le Conseil européen, d'un commun accord avec le Président de la Commission, le décide.
Le ministre des affaires étrangères préside le Conseil des affaires étrangères de l'Union. Il a pour missions de conduire la politique étrangère et de sécurité commune, de contribuer à son élaboration et de l'exécuter en tant que mandataire du Conseil ; il agit de même en ce qui concerne la politique de sécurité et de défense.
La Constitution invite le ministre des affaires étrangères à rechercher les consensus. En effet, si un membre du Conseil déclare que, pour des raisons de politique nationale vitales et qu'il expose, il a l'intention de s'opposer à l'adoption d'une décision européenne devant être adoptée à la majorité qualifiée, il n'est pas procédé au vote. Le ministre des Affaires étrangères de l'Union doit alors rechercher, en étroite consultation avec l'Etat membre concerné, une solution acceptable pour celui-ci.
2. La personnalité juridique de l’Union (article I-6)
Si la Communauté européenne bénéficie actuellement de la personnalité juridique (article 281 TCE), les dispositions des traités restent ambiguës quant à la personnalité juridique de l'Union. La Constitution reconnaît donc explicitement cette personnalité juridique. Il s'agit cependant d'une confirmation plus que d'un véritable changement, l'Union européenne s'étant déjà vu reconnaître le pouvoir de conclure des accords internationaux avec des pays tiers (tels ceux conclus entre l'Union et les Etats-Unis, le 25 juin 2003, en matière d'extradition et d'entraide judiciaire).
Ainsi, la simplification des traités peut se faire à travers la fusion dans un texte unique et une personnalité morale unique - l'Union - que réalise la Constitution. En conséquence, les trois « piliers » sont supprimés, et il ne demeure plus que l'Union avec des procédures de décision différenciées selon les domaines d'action.
3. La répartition des compétences
La clarification de la répartition des compétences était un point central du mandat de la Convention, et figurait parmi les quatre questions posées par la Déclaration sur l'avenir de l'Union, annexée au traité de Nice. La Déclaration de Laeken, adoptée en décembre 2001, dégageait également un certain nombre de pistes de réflexion vers une clarification du système actuel.
• La classification des compétences (article I-11)
La Conférence intergouvernementale n'est pas revenue sur la classification des compétences envisagée dans le projet élaboré par la Convention, et la Constitution reprend le principe selon lequel « toute compétence non attribuée à l'Union dans la Constitution appartient aux Etats membres ». Dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, la Constitution présente désormais une liste des compétences organisées selon trois catégories :
- les compétences exclusives (article I-12) ;
- les compétences partagées (article I-13) ;
- les actions d'appui, de coordination ou de complément (article I-16).
A côté des compétences de l'Union relevant de ces trois catégories, la Constitution traite à part, et sans changement sur le fond (en termes de compétences), par rapport aux traités actuels, les compétences de coordination de l'Union en matière économique (en ajoutant toutefois explicitement les politiques de l'emploi), et les compétences de l'Union dans le domaine de la politique étrangère et de la défense.
Par ailleurs, la Constitution officialise la « méthode ouverte de coordination », en particulier dans le domaine social, de la recherche, de la santé publique et de l'industrie.
• La clause de flexibilité (article I-17)
La Constitution maintient la clause de flexibilité qui, sous sa forme actuelle (article 308 TCE) autorise une action de la Communauté alors même que le traité n'a pas prévu les pouvoirs d'action requis, dès lors que cette action « apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté ».
La Constitution propose une formulation plus large, qui ne fait plus référence au fonctionnement du marché intérieur et ne s'applique plus seulement aux questions relevant du « pilier » communautaire.
Les nouvelles dispositions de l'article I-17 de la Constitution s'appliquent ainsi à l'ensemble des objectifs et des politiques de l'Union. En revanche, la Constitution rend plus contraignante la procédure de recours à cette flexibilité en la soumettant à l'information préalable des Parlements nationaux et à l'approbation (et non plus l'avis) du Parlement européen.
• L'instauration d'un mécanisme de contrôle du respect du principe de subsidiarité.
Afin de contrôler que l'Union n'intervienne pas dans des domaines où elle n'est pas compétente, un protocole annexé à la Constitution prévoit un mécanisme de contrôle du respect du principe de subsidiarité, confié aux Parlements nationaux. Il s'agit d'un contrôle politique ex ante qui peut se doubler d'un contrôle juridictionnel ex post.
La Commission européenne sera désormais dans l'obligation de motiver systématiquement ses propositions législatives au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Chaque Parlement national (et chaque chambre dans le cas des Parlements bicaméraux) pourra, dans le délai de six semaines à compter de la réception de la proposition législative, émettre un avis motivé contenant les raisons pour lesquelles la proposition en cause serait considérée comme non conforme au principe de subsidiarité.
Un second contrôle, de nature juridictionnelle, est également possible, après l'entrée en vigueur d'un acte européen. Les Parlements nationaux, par l'intermédiaire de leurs gouvernements respectifs et le Comité des Régions - pour les actes pour lesquels la Constitution prévoit sa consultation - auront la possibilité de saisir la Cour de justice de l'Union européenne.
4. Une meilleure prise en compte du rôle des Parlements nationaux
5. La réduction du nombre d'instruments juridiques.
La Constitution ramène de quinze à six le nombre des instruments juridiques et instaure une hiérarchie des normes en distinguant entre les actes législatifs, d'une part, et les actes d'exécution, d'autre part.
- Les actes législatifs (article I-33) sont au nombre de deux : la loi européenne et la loi-cadre européenne. Ils contiennent les éléments essentiels et opèrent les choix politiques fondamentaux de l'Union.
- Les actes d'exécution (article I-36) sont le règlement et la décision. Ils sont utilisés pour la mise en œuvre des actes législatifs et relèvent en règle générale de la compétence de la Commission, et à titre exceptionnel, de celle du Conseil.
La Constitution prévoit également des instruments juridiques spécifiques dans certains domaines tels que la PESC. La Constitution mentionne deux instruments juridiquement non contraignants que sont la recommandation et l'avis.
Une nouvelle catégorie d'instruments est créée avec les « règlements européens délégués » (article I-35) qui peuvent compléter ou modifier certains éléments non essentiels de la loi ou de la loi-cadre européenne. Cette délégation législative s'accompagne toutefois d'un droit d'évocation (« call back ») permettant au législateur de contrôler la mise en œuvre, par la Commission, de ce pouvoir législatif délégué.
6. La confirmation d'un droit d'initiative populaire (article I-46 § 4)
La Constitution, conformément à ce qu'avait proposé la Convention, prévoit la possibilité pour au moins au million de ressortissants d'un nombre significatif d'Etats membres, d'inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition d'acte juridique sur un sujet particulier, sans pour autant qu'elle soit dans l'obligation juridique de le faire. La Conférence intergouvernementale est venue préciser que la loi européenne qui définira la procédure requise pour la présentation d'une telle initiative citoyenne, devra prévoir le nombre minimum d'Etats membres dont les ressortissants qui la présentent devront provenir. Il s'agit d'éviter que de telles initiatives soient détournées au profit de groupes d'intérêt nationaux émanant d'Etats fortement peuplés et pour lesquels la réunion d'un million de signature pourrait intervenir essentiellement dans le cadre national.
7. Le nouveau compromis institutionnel
Au sein de la Conférence intergouvernementale, les débats institutionnels se sont focalisés sur deux questions majeures : la composition de la Commission européenne et la définition de la règle de la majorité qualifiée.
• La composition de la Commission (article I-25)
Les négociations sur la composition de la Commission ont fait partie du « paquet final » de la négociation au sein de la Conférence intergouvernementale. Alors que le projet initial de la Convention prévoyait le passage à un collège resserré dès 2009 (quinze Commissaires européens - y compris le Président et le ministre européen des Affaires étrangères - et des commissaires sans droit de vote pour les Etats non représentés), une majorité de pays membres souhaitait le maintien du principe d'un commissaire par Etat membre. Cette exigence était notamment formulée par les nouveaux pays membres qui ont rejoint l'Union le 1er mai 2004. En effet, même si la Commission ne représente pas les Etats membres, chaque pays entend être présent au sein du collège des commissaires afin de permettre la prise en compte de positions nationales. Or dans une Europe qui sera bientôt composée d'une trentaine d'Etats membres, une extension systématique de la taille du collège rendra la Commission rapidement ingouvernable, au détriment de l'intérêt général européen ; la légitimité de la Commission se trouverait également altérée.
L'accord finalement obtenu prévoit que la Commission comprendra un Commissaire par Etat membre jusqu'en 2014 (ce qui correspond aux deux prochaines législatures du Parlement européen). C'est davantage que ce que prévoit le traité de Nice puisque le protocole sur l'élargissement de l'Union européenne énonce que « lorsque l'Union compte 27 Etats membres (...) le nombre des membres de la Commission est inférieur au nombre d'Etats membres ». En revanche, la Constitution européenne prévoit dès à présent qu'à partir de 2014, la composition de la Commission correspondra aux deux tiers du nombre des Etats membres. Ainsi, dans une Union à 27, la Commission sera composée de 18 membres ; cela signifie qu'un pays sera représenté dans deux collèges sur trois, sur la base d'une rotation égalitaire. La Constitution garantit donc le principe d'un collège resserré en contrepartie d'une entrée en vigueur des nouvelles règles en 2014 et non en 2009, ce qui permet de clore définitivement cette négociation.
Le nombre de membres de la Commission pourra toutefois être modifié sans qu'il soit nécessaire de procéder à une révision de la Constitution, puisqu'il suffira d'une décision du Conseil européen, statuant à l'unanimité.
• La définition de la majorité qualifiée (article I-24) au sein du Conseil des ministres et du Conseil européen
Au cœur du clivage qui a opposé les « petits » aux « grands » pays, la définition de la majorité qualifiée a bien failli faire échouer la négociation sur la Constitution européenne. L'Espagne et la Pologne avaient déjà fait part, au sein de la Convention, de leur hostilité au principe même de cette double majorité, qui leur est moins favorable que les dispositions sur la pondération des voix prévues par le traité de Nice. Mais l'évolution de la position espagnole consécutive au changement de gouvernement a finalement ouvert la voie à un compromis sur cette question. La solution retenue par la Conférence intergouvernementale préserve l'essentiel, à savoir cette double majorité qui combine une double légitimité sur laquelle repose l'Union européenne en tant que « fédération d'Etats nations » : d'une part, la légitimité des Etats, d'autre part, celle des peuples.
- Le relèvement des seuils
La proposition initiale de la Convention avait le mérite de la simplicité puisqu'une décision était réputée adoptée dès lors qu'elle réunissait une majorité de 50 % des Etats représentant 60 % de la population.
L'objectif était ainsi de favoriser les coalitions gagnantes bien davantage que les minorités de blocage. En effet, de 2 % avec le mécanisme de pondération des voix du traité de Nice, le nombre de coalitions gagnantes atteignait près de 22 % avec le système proposé par la Convention (dans l'hypothèse d'une Union à 27 membres). Or l'Espagne et la Pologne principalement, mais aussi certains pays moins peuplés, ont estimé que la double majorité donnait un poids trop important aux Etats les plus peuplés.
Dès lors que l'ensemble des délégations ont admis le principe même de la double majorité, les négociations ont porté sur la modification des seuils proposés par la Convention. L'Espagne et la Pologne demandaient le relèvement du seuil démographique tandis que les « petits » pays entendaient veiller à ce que l'écart entre les deux seuils soit au moins maintenu afin de ne pas réduire leur poids relatif. En conséquence, les chefs d'Etat et de gouvernement se sont accordés sur une augmentation identique des deux seuils : de 50 % à 55 % pour le seuil du nombre d'Etats membres, et de 60 % à 65 % pour le seuil démographique.
L'article I-24 ajoute une condition au seuil de 55 % en exigeant la réunion d'au moins quinze Etats membres. On peut s'interroger sur la pertinence de cette disposition dans la mesure où le mécanisme de double majorité n'est prévu pour entrer en vigueur qu'en 2009, date à laquelle l'Union européenne comptera probablement 27 Etats membres avec l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie. Or à partir de 26 Etats membres, le seuil de 55 % correspondra arithmétiquement à un minimum de quinze Etats membres. Cette condition supplémentaire sera donc vraisemblablement caduque avant même son entrée en vigueur.
Il faut également préciser que les abstentions ne sont pas prises en compte pour atteindre une majorité, qui se calcule sur la base du nombre des Etats membres et non des votes positifs
- La définition d'une minorité de blocage
La Constitution prévoit qu'une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est considérée comme atteinte. Cette disposition a été ajoutée à la demande des « petits » pays afin d'éviter que trois Etats membres parmi les plus peuplés, représentant plus de 35 % de la population, puissent empêcher une décision. Il s'agit là d'une traduction juridique de la prise en compte de l'égalité des Etats, de sorte que le critère démographique n'ait pas pour effet de neutraliser le critère des Etats.
Par dérogation à ce qui précède, la majorité qualifiée est fixée à 72 % des Etats (au lieu de 55 %) représentant toujours 65 % de la population dans tous les cas où la proposition n'émane pas de la Commission ou du ministre des Affaires étrangères. Il s'agit notamment des initiatives des Etats membres dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures, des initiatives du Conseil en matière de PESC, des actes pris dans le cadre de la politique économique et monétaire sur recommandation de la Commission ou de la BCE, des propositions qui émanent du Parlement européen, de la suspension ou du retrait d'un Etat membre, ou encore de diverses nominations.
- L'introduction d'un mécanisme de « Ioannina »
Est annexée à la Constitution un projet de décision qui sera adopté le jour de l'entrée en vigueur de la Constitution. Ce texte instaure un système calqué sur le « compromis de Ioannina » relatif à la mise en œuvre de l'article I-24 en prévoyant que si des membres du Conseil représentant au moins 3ž4 de la population de l'Union ou au moins 3ž4 du nombre des Etats membres nécessaires pour constituer une minorité de blocage, indiquent leur opposition à l'adoption d'un acte par le Conseil à la majorité qualifiée, le Conseil doit débattre de cette question afin de parvenir à une solution dans un délai raisonnable. Alors seulement, il pourra être procédé au vote. Ce système s'appliquera à compter du 1er novembre 2009, et au moins jusqu'en 2014. A partir de cette date seulement, le Conseil pourrait adopter une décision l'abrogeant.
• Le Conseil de l'Union (articles I-22 et I-23)
La suppression du Conseil législatif (article I-23)
Dans un souci de simplification et de transparence, la Convention proposait de confier la fonction législative à une formation unique du Conseil. Un consensus s'est pourtant rapidement dégagé au sein de la Conférence intergouvernementale en faveur de la suppression d'un tel Conseil législatif unique, et du maintien des différentes formations sectorielles.
En revanche, la Constitution prévoit que chaque session du Conseil est divisée en deux parties, consacrées respectivement aux délibérations sur les actes législatifs de l'Union et aux activités non législatives. Dès lors qu'il délibère et vote sur un projet d'acte législatif, le Conseil siège en public. En vertu du Protocole sur le rôle des Parlements nationaux, ceux-ci sont directement destinataires des ordres du jour et des procès verbaux de ces réunions.
La Constitution mentionne directement deux formations du Conseil :
- le Conseil des affaires générales, qui « assure la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil. Il prépare les réunions du Conseil européen et en assure le suivi en liaison avec le Président du Conseil européen et la Commission » ;
- le Conseil des affaires étrangères, présidé par le ministre européen des affaires étrangères, qui « élabore l'action extérieure de l'Union selon les lignes stratégiques fixées par le Conseil européen et assure la cohérence de l'action de l'Union ».• Le régime juridique des coopérations renforcées (articles I-43 et III-322 et suivants)
8.La politique de sécurité et de défense commune
Avec le Protocole sur la coopération structurée permanente, la Conférence intergouvernementale est allée au-delà des ambitions initiales formulées par la Convention, tout en ouvrant à l'ensemble des pays de l'Union la participation à tous les aspects de la politique de sécurité et de défense commune.
B) Les limites de la « Constitution » européenne
- Malgré le terme de « Constitution » européenne qui peut faire penser qu’il s’agit là d’une Constitution fédérale constitutive d’un ordre juridique parfaitement intégré à celui des Etats membre, la Constitution européenne est bien un traité international ; elle a été voulue et écrite par les Etats membres souverains. Il faut parler d’« un projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe ».
Sans doute, le traité a bien une fonction constitutionnelle au sens matériel puisqu’il organise le statut d’institutions qui ont une allure étatique. Mais au sens formel la Constitution européenne n’a pas le statut d’une norme suprême pour les Etats membres. La supériorité du droit communautaire n’est pas directe ; elle nécessite le relais des Constitutions des Etats membres et de leurs juridictions.
- L’Union ne change pas de nature ; ce n’est pas un Etat fédéral :
• Ainsi, il n’existe pas de véritable gouvernement économique et social pour l'Union. Ou encore on a seulement un embryon d'une véritable politique de défense intégrée.
• Les relations entre les organes restent inégalitaires et inachevées, non conformes à l’idée de séparation des pouvoirs : ainsi, le Parlement européen ne détient pas le pouvoir législatif ; son pouvoir de censurer la Commission n'a pas pour contrepartie la possibilité d'une dissolution du Parlement européen, d'un renvoi devant les électeurs en cas de blocage.
• La répartition des compétences reste floue.
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