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b. Le Parlement européen
Le Parlement crée en 1957 était composé de représentants des Parlements nationaux. Depuis 1979, il est élu au SU direct par les peuples des Etats membres. L’Acte unique de 1986 lui a conféré le titre de « Parlement européen ». Pour autant, ce Parlement souffre encore d’un grave « déficit démocratique » et de la faiblesse de ses attributions. Mal élu, peu connu des opinions publiques, il ne détient pas la réalité du pouvoir législatif.
1. composition : 626 sièges. La répartition des sièges par Etat tient compte du principe d’égalité comme du souci d’assurer une représentation significative aux plus petits pays. Les groupes parlementaires sont constitués en fonction d’affinités idéologiques et non de l’appartenance nationale des députés. Les élections dans chaque Etat sont marquées par un fort abstentionnisme et la prédominance de thèmes non européens. Les Etats membres n’ont pu se mettre d’accord sur une procédure électorale uniforme ; ils ont adopté un mode de scrutin en conformité avec leurs traditions électorales sauf la France qui a choisi le scrutin proportionnel dans un cadre national [La loi du 11 avril 2003 a cependant régionalisé l’élection].
2. statut des députés : ils sont élus pour 5 ans et ont un mandat représentatif. Ils bénéficient de l’irresponsabilité (pas de poursuites pour les opinions et les votes émis dans l’exercice de leurs fonctions) et de l’inviolabilité (soit des immunités reconnues aux membres du Parlement de leurs pays).
3. attributions :
- contrôle politique : possibilité notamment de poser des questions, de disposer d’un droit de pétition et d’enquête ; enfin le Parlement peut contraindre la Commission à démissionner par le vote d’une motion de censure.
- pouvoir budgétaire
- rôle législatif : • le Parlement est consulté obligatoirement : le Conseil ne peut décider sans que le Parlement ait au préalable donné un avis sur la proposition de la Commission. • le Parlement peut utiliser un veto suspensif voté à la majorité absolue de ses membres qui oblige en pratique le Conseil et la Commission à prendre ses amendements en considération (pouvoir de « codécision »).
c. La Cour de Justice
La Cour de Justice de la Communauté est composée de 15 juges, assistés de 8 avocats généraux ; tous sont nommés pour 6 ans d’un commun accord par les gouvernements (Art. 167 CE). Ils sont renouvelables par moitié toutes les trois années. Ils sont totalement indépendants des Etats. Les juges élisent eux-mêmes en leur sein leur Président
La mission de la Cour est d’assurer le respect des traités.
Elle est juge de la conformité aux traités des actes du Conseil et de la Commission. Dans cette fonction, elle peut être saisie par les Etats, les différentes institutions de la Communauté et par les particuliers ayant un intérêt à agir. La Cour pourra ainsi juger de recours en annulation.
Elle a aussi une activité interprétative ; elle peut être saisie par les Etats membres pour interpréter la législation communautaire. La procédure est la suivante ; une juridiction nationale ayant à appliquer le droit communautaire à un litige porté devant elle interroge la Cour en cas de doute. On dit que la Cour agit par la voie préjudicielle (l’intervention de la Cour ne constitue qu’un incident du litige qu’elle ne tranche pas).
Enfin, la Cour peut également imposer aux Etats membres le respect des obligations qui leur incombent en vertu des traités. Elle est alors saisie par la Commission ou par un Etat membre après avis de la Commission.
C. Le fonctionnement de l’Union Européenne
Les organes de la Communauté sont appelés à jouer un double rôle :
- dans les matières « communautarisées » (essentiellement économiques), ces organes ont vocation à réaliser les buts fixés par les traités (Cf. art. 2 et 3 du traité CE) comme « l’établissement d’un marché commun », la mise en place d’une « politique commerciale commune », ... et à contrôler le respect des obligations souscrites par les Etats. Pour cela ces organes disposent de compétences dont l’ampleur et la nature sont sans commune mesure avec celles dont disposent les organisations internationales classiques. On peut parler ici d’un fonctionnement « fédéraliste ».
- dans les matières non « communautarisées » (notamment la sécurité intérieure et extérieure), les organes de la Communauté tentent de coordonner les politiques des Etats membres. Cette coopération est surtout mise en œuvre par le Conseil statuant en principe à l’unanimité. On parlera ici d’un fonctionnement « confédéral ».
a. Le fonctionnement fédéral
La Communauté se devait d’abord de réaliser un marché commun pour la circulation des biens, des services, des travailleurs et des capitaux. Comprenant ce rôle de manière large, elle a tenté d’harmoniser les réglementations des Etats membres dans des matières qui n’avaient que des conséquences indirectes sur les échanges : protection des consommateurs, de l’environnement, recherche, aide aux pays en voie de développement… L’article 3 (du traité CE) réformé par la traité de Maastricht consacre ce rôle élargi et prévoit que la Communauté est compétente dans des domaines qui ne sont plus seulement économiques comme l’éducation, la santé, la culture, la politique sociale…
Les compétences sont mises en œuvres par le Conseil sur proposition de la Commission. Mais en réalité, la Commission est l’organe moteur. D’une part, le Conseil ne peut statuer que sur ses propositions. D’autre part, il ne peut en pratique que les approuver ou les rejeter car il ne peut les amender qu’à l’unanimité. À l’opposé, la Commission peut modifier à tout moment ses propositions au cours de leur discussion par le Conseil ; ce qui lui permet de dégager un compromis entre les Etats sans renoncer à sa position. Le Parlement peut dans de nombreux domaines (éducation, santé, culture…) bloquer l’adoption d’un texte à la majorité absolue de ses membres. Le Conseil et la Commission prennent alors les amendements du Parlement en considération (pouvoir de « codécision »).
Pour autant, l’aspect fédéral de ce fonctionnement doit être relativisé pour plusieurs raisons :
- L’existence du principe de subsidiarité : la Communauté ne peut intervenir qu’à la condition que son action permette d’obtenir de meilleurs résultats que l’action individuelle des Etats membres.
- Les traités n’accordent pas aux institutions le pouvoir d’appliquer la contrainte aux particuliers ; ils font seulement obligation aux Etats membres d’exécuter par la force les actes des institutions (art. 192 C.E.)
- Si les Communautés ne jouissent que d’une compétence d’attribution (comme dans le cas des Etats fédéraux), les traités n’énumèrent pas des matières comme le veut la technique fédérale ; ils désignent des objectifs à atteindre, des actions à mener, des fonctions à remplir.
- Si le droit communautaire en raison de sa spécificité est d’ « applicabilité directe » (Van Gend et Loos C.J.C.E. 1963) contrairement à ce qui se passe dans le cadre d’un traité international classique, il reste un droit externe ; sa primauté par rapport au droit interne est donc soumise à la médiation de la Constitution des Etats membres. C’est le cas en France puisque l’article 55 ne prévoit que la seule primauté de la loi sur les traités ; et cette primauté n’est appliquée par le Conseil d’État et la Cour de Cassation non pas directement mais précisément en raison de l’habilitation de l’article 55. b. Le fonctionnement confédéral
Le domaine de la coopération institutionnalisée couvre outre la politique étrangère et la défense (le deuxième pilier de l’Union), la justice et la police (le troisième pilier). Cette coopération est mise en œuvre par le Conseil. Elle a été développée par le Traité de Maastricht.
- La politique étrangère et de sécurité commune (la PESDC) tout en restant une affaire nationale doit faire l’objet d’une concertation au sein du Conseil sur la base des orientations générales fixées par le Conseil européen. Votant à l’unanimité, le Conseil peut définir une position commune qui impose aux Etats d’y conformer leur politique nationale et de prendre chacun les mesures arrêtées ensuite par le Conseil à la majorité qualifiée. Lorsqu’une affaire déterminée met en cause des « intérêts communs importants », le Conseil peut aller jusqu’à décider une action commune. Cette action commune engage les Etats membres qui doivent informer le Conseil des mesures qu’ils décident pour l’exécuter de façon à permettre une concertation.
Le traité de Maastricht inclut à cette coopération l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, « y compris la définition à terme d’une politique de défense commune qui pourrait conduire le moment venu à une défense commune » ; ce qui lève un tabou né de l’échec de la CED. La création par le traité d’Amsterdam d’un Haut représentant pour la PESDC a été un premier pas dans cette direction ainsi que la formation d’une « force de réaction rapide » décidée au Conseil européen d’Helsinki de 1999. Enfin, le traité de Maastricht considère l’UEO, seule véritable alliance ouest européenne comme le bras armé de l’Union qui doit élaborer et mettre en œuvre les décisions de l’Union ayant des implications dans le domaine de la défense.
Il reste que la division spectaculaire de l’Europe sur le soutien vis-à-vis de l’intervention américaine en Irak (2002-2003) a démontré une fois de plus que la mise en place d’une politique étrangère commune restait une utopie.
- La mise en place d’une coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (police) est la conséquence de la totale liberté de circulation des personnes dans la Communauté. Elle témoigne aussi du refus de la majorité des Etats membres d’accepter la communautarisation d’une matière aussi sensible. Sont concernés la politique d’asile, les règles régissant le franchissement des frontières extérieures, la politique d’immigration, la coopération douanière et policière… On opère selon les mêmes règles que pour la politique étrangère : recherche de positions communes et mise en œuvre d’actions communes. Cependant la Commission dispose d’un droit d’initiative concurremment à chacun des Etats et peut participer aux négociations. La création d’un mandat d’arrêt européen qui a exigé une révision de la Constitution en mars 2003 (article 88-2 alinéa 3) montre les difficultés de mise en place de cette coopération.
D. La future « Constitution » européenne (?)
Le Conseil européen réuni à Laeken en décembre 2001 a chargé une « Convention sur l’avenir de l’Europe » de proposer en juin 2003 une refonte des structures de l’Union, sous la forme d’un « traité constitutionnel » qui doit, après approbation des gouvernements et des Parlements nationaux, être soumis à référendum dans les Etats membres. La déclaration de Laeken avait posé un certain nombre de questions : comment renforcer la capacité d'impulsion de l'Union et donner à la fois un leadership et un visage à l'Europe ? Selon quelles règles répartir les compétences entre l'Union et les Etats membres ? Comment simplifier et rendre compréhensible l'Europe auprès des citoyens ? Par quels moyens rapprocher l'Europe des peuples et améliorer son fonctionnement démocratique ? Un projet de Constitution a été présenté au Conseil européen de Thessalonique en juin 2003 ; il devait être ensuite examiné par une Conférence intergouvernementale. La Conférence intergouvernementale s'est ouverte à Rome le 4 octobre 2003 dans un climat d'incertitude, parfois de défiance, marqué par l'opposition de deux pays, l'Espagne et la Pologne, au compromis institutionnel que proposait la Convention. L'échec du Conseil européen du 13 décembre 2003 allait plonger l'Union dans le doute. Finalement le 18 juin 2004, un accord a été trouvé entre les chefs d’Etat et de gouvernements.
La victoire du non lors des réferendums en France et aux Pays-Bas semble bien compromettre l'avenir de la Constitution européeenne. Aucun "plan B" n'est apparu...
Voir :Le projet de Constitution européenne et HYPERLINK "https://www.assemblee-nat.fr/12/europe/rap-info/i1710.asp%20"le rapport d’information de l’Assemblée nationale