وأيدت محكمة النقض هذا التوجه إذ اعتبرت سلطة القضاء في مجال نزع الملكية تقتصر على مراقبة الشكليات المنصوص عليها في الفصل الثاني من ظهير 31 غشت 1914 ولا يمكن أن تمتد إلى رقابة مشروعية جوهر القرارات الإدارية(7).
هذا التوجه ظل سائدا في القضاء المغربي إذ ظل المجلس الأعلى يتهرب من الدخول في مناقشة قرارات الإدارة وظلت الدعاوي الموازية المنفذ الوحيد الذي يلجأ إليه المجلس الأعلى لتفادي البث في مشروعية القرارات المعلنة للمنفعة العامة.
وهذا ما نلمس من قرار صادر عن المجلس الأعلى بتاريخ 12 شتنبر 1980 ( 8) حيث أنه بتاريخ 11 أكتوبر 1976 تقدم السيد (أ) إلى المجلس الأعلى بعريضة يطلبان فيها بسبب الشطط في استعمال السلطة إلغاء المقرر البلدي المستمر رقم 105 الصادر عن باشا مدينة الناظور والمصادق عليه بتاريخ 19 ماي 1976 من طرف عامل الإقليم وحيث إنه باستطاعتهما المطالبة بالحقوق التي قد تكون لهما في التعويض أمام محاكم الحق العام لهذا فإن طلبهما الرامي إلى إلغاء المقرر المطعون فيه غير مقبول".
وقد غير المجلس الأعلى موقفه هذا تدريجيا في حكم لاحق، البحث في طعن والإلغاء ضد مقرر إعلان المنفعة العامة. جاء في حيثيات القرار " حيث يعيب الطاعن على مقرر المطعون فيه إساءة استعمال السلطة وانعدام سبب نزع الملكية الذي هو المنفعة العامة لكن حيث أنشأت مرآب في العقار المنزوعة ملكيته لاستعمال للمصلحة العامة لمستودع لناقلات الجماعة تكون المنفعة العامة التي يتطلبها القانون لتبرير نزع الملكية متوفرة ولهذا فإن هذا القرار المطلوب إلغاؤه لا يشوبه أي شطط (9)لقد شكل فعلا موقف المجلس الأعلى هذا تحولا إيجابيا في سبيل تفعيل رقابة القضاء على مقررات الإدارة المعلنة للمنفعة العامة. ولو اقتصرت في هذا القرار على رقابة مشروعية قرار نزع الملكية. لكن ما يمكن أن نلاحظـه أنه إلى حد هذه المرحلة لم يقم المجلس الأعلى بإلغاء أي مقرر لنزع الملكية بمعنى أنه لم ترق رقابته في مراحلها الأولى. حتى لمراقبة شرعية قرارات نزع الملكية فكيف لمراقبة ملاءمة قرار نزع الملكية للمنفعة العامة. وأمام هذا الوضع كان لابد على القضاء أن يطور رقابته عبر تعزيز وتطوير وسائل ومجال هذه الرقابة لكي تضمن حماية أكيدة للملكية الخاصة وخلق توازن حقيقي بين مصلحة الأفراد في حماية الملكية الخاصة وحق الدولة في نزع الملكية.
2-المرحلة الثانية: الرقابة الفعالة للقضاء المغربي لشرط المنفعة العامة.
لقد ظلت رقابة القضاء في المغرب لشرط المنفعة العامة إلى حدود سنة 1992 رقابة ضعيفة وضيقة لم ترق إلى حد كبح كل أوجه الانحراف في قرارات الإدارة التي تذرعت في كثير من الأحيان بسلطتها التقديرية. إلا أن الرقابة عرفت تحولا كبيرا من خلال قرار المجلس الأعلى (الغرفة الإدارية بتاريخ 10/12/1992 (10) الذي دشن قفزة نوعية وتطورا كبيرا في رقابة القضاء للسلطة التقديرية للإدارة.
ولأهمية القرار نورد وقائعه : يتعلق الأمر بنزاع بين الشركة العقارية ميموزة ووزارة السكنى، فبعد أن قامت الشركة مالكة العقار المسمى "كاريبا" موضوع الرسم العقاري 8066 بطلب رخصة لإنجاز تجزئة على الأرض المذكورة مساهمة منها في مشروع للتنمية السكنية والقضاء على مدن الصفيح وبعدما قسمت الأرض إلى ثلاثة أجزاء وحصلت بالفعل على الرخصة وحققت التجزئة على القطعة الأولى منفعة مبالغ مالية مهمة وبدأت تحضر في تجهيز القطعة الثانية لكنها فوجئت بصدور مشروع بنزع الملكية عن السيد الوزير فقامت الشركة بالطعن في القرار طالبة إلغاء المرسوم وقضى المجلس الأعلى بإلغاء المرسوم معللا قراره كالآتي:"وحيث أن الإدارة إذا كانت توفر على السلطة التقديرية في خصوص المنفعة العامة التي تسعى إلى تحقيقها من وراء نزع الملكية فإن ذلك لا يمنع القضاء الإداري من مراقبة مضمون وأغراض المنفعة العامة وما إذا كان المنزوع ملكيته كما هو الحال في النازلة يسعى إلى تحقيق نفس الأغراض والأهداف بموافقة الإدارة المسبقة".
مما استنتج معه المجلس الأعلى أن المنفعة العامة التي تتذرع بها الإدارة لإصدار المرسوم المطعون فيه قد تحققت بالفعل عبر المشروع الذي أنجزت الطاعنة جزءا هاما منه.
وأضاف في تعليله "حيث يتضح من كل ذلك أن المنفعة العامة التي تتذرع بها الإدارة لإصدار المرسوم المطعون فيه قد تحققت بالفعل عبر المشروع الذي أنجزت الطاعنة طرفا منه باعتراف الإدارة وبموافقتها الواضحة والصريحة مما يجب معه إلغاء المقرر المطعون فيه".يشكل إذن هذا القرار تطورا كبيرا في ميدان حماية الملكية الخاصة فقد غير المجلس الأعلى من أسلوب رقابته للمنفعة بعد أن كان أمر تقديرها متروكا للسلطة التقديرية للإدارة.
ولم يقف تطور هذه الرقابة عن هذا الحد بل واكب ذلك قرارات أخرى أكدت النضج الكبير الذي وصل إليه القضائي في مجال مراقبته لأعمال الإدارة. جاء في قرار للمجلس الأعلى بتاريخ 07/05/1994(11) :"وحيث إن الاتجاه الحديث في القضاء الإداري لا يكتفي بالنظر إلى المنفعة العامة المتوخاة من نزع الملكية نظرة مجردة بل يتجاوز ذلك إلى النظر فيما يعود به القرار من فائدة، تحقق أكبر قدر من المصلحة العامة وذلك عن طريق الموازنة بين الفوائد التي سيحققها المشروع المزمع إنشاؤه والمصالح الخاصة المتعارضة التي يمسها وبالتالي تقييم قرار نزع على ضوء مزاياه وسلبياته والمقارنة بين المصالح المتعارضة للإدارة والخواطر المنزوع ملكيتهم".
فالمجلس الأعلى من خلال هذا القرار تبنى نظرية الموازنة التي سبق أن طبقها مجلس الدولة الفرنسي منذ 1971 في قضية المدينة الشرقية الجديدة .(12)
والحقيقة أن تبني المجلس الأعلى لهذه النظرية سيمكن القضاء من وسيلة فعالة لرقابة قرارات إعلان المنفعة العامة وحماية الملكية الخاصة من أي تعسف أو شطط.
المطلب الثاني : دور القضاء في منح التعويض العادل
إن نزع الملكية العقارية لا يتم قانونا إلا مقابل تعويض عادل وهذه قاعدة أساسية في نظام نزع الملكية لا محيد عنها.ووصولا لهذه الغاية وضع المشرع مجموعة من الآليات والوسائل، فقد فرض أن يتم تقويم العقار المنزوع من قبل لجنة إدارية تضم متخصصين في ميدان العقار وبتخويل القضاء الحكم بالتعويض، فالإدارة لا يمكنها أن تكون خصما وحكما في نفس الوقت.لذا كان لابد على القضاء التخلص من هاجس المال العام انصياعا لرغبات الإدارة لأن الأمر في الحقيقة يتعلق بتعد على الملكية لا الإضرار والإجحاف بهم أكثر عن طريق إقرار تعويض غير مناسب وغير عادل.إن دور القضاء يتجلى في خلق توازن حقيقي بين مصالح الخواص ومصالح الإدارة في حماية المال العام.
وهكذا أصبح القضاء مؤخرا يسير في منح تعويض عادل، ففي قرار للمحكمة الإدارية بالرباط بتاريخ 25نونبر 1997 ( (13)ورد فيه:
"وحيث أن الطرف المدعى عليه في مبلغ التعويض ملتمسا إجراء خبرة لتحديد القيمة الحقيقية للعقار موضوع نزع الملكية وكذا المنشآت القائمة عليه.وحيث أمرت المحكمة بإجراء خبرة فأفاد الخبير بأن الثمن المناسب هو 850 درهم ل م2 وثمن السياج الموجود 10.000 درهم أي ما مجموعه 435.850 درهم. وحيث التمس الطرف المدعي عليه المصادقة على تقرير الخبرة، في حين لاحظت المدعية عدم موضوعيتها والتمست إجراء خبرة مضادة مع استعدادها لدفع التعويض قدره 200 درهم للمتر المربع.
لكن حيث أن بعد اطلاع المحكمة على تقرير الخبرة تبين أنه جاء مستوفيا لكل الشروط الشكلية والموضوعية وراعى كل المعطيات الضرورية لذا ارتأت المصادقة عليه مع تعديله جزئيا فيما يخص ثمن الأرض وذلك بتخفيضه إلى الحد المعقول الذي تراه مناسبا في مبلغ 800 درهم، كما جاء في تقرير الخبرة الأولى فتكون بذلك قيمة الأرض 400.800 درهم وقيمة السياج أي ما مجموعه 400.800 درهم، فقد اعتمدت المحكمة الإدارية في هذا القرار تقرير الخبرة الذي قدمه الخبير والذي قدر فيه قيمة العقار دون أن تعتد بالتعويض الذي حددته الإدارة والذي كان هزيلا و لا يتناسب البتة مع القيمة الحقيقية للعقار والقاعدة التي طبقها هذا القرار هي أن للمحكمة سلطة تقديرية في تحديد ثمن الأرض في إطار دعوى نزع الملكية استنادا لموقع العقار ومزاياه وباقي المعطيات الأخرى
وفي نفس الاتجاه هناك قرار للمجلس الأعلى صادر عن الغرفة الإدارية (14)ورد فيه:"للمحكمة في إطار سلطتها التقديرية تحديد قيمة المتر المربع للأرض المنزوعة للمصلحة العامة دون التقيد بالقيمة المحددة من طرف الخبير اعتمادا على ثمن بيع مجاورة أساس التقدير هو مساحة الأرض المنزوعة وموقعها وتجهيزها".
وفي هذا القرار تأييد لموقف المحكمة الإدارية السابقة، وجاء في قرار آخر لمجلس الأعلى (15)"أن اعتماد المحكمة على التعويض المحدد من طرف اللجنة الإدارية للتقييم مقابلا عن نزع الملك بدون القيام بأي إجراء من إجراءات التحقيق يكون قرارها غير مرتكز على أساس سليم وواجب الإلغاء".
فكل هذه الأحكام والقرارات تبرز التطور القضائي في ميدان منح تعويضات عادلة والابتعاد عن التعويضات الهزيلة حماية للطرف الضعيف المتمثل في منزوع الملكية.
المطلب الثالث : دور القضاء في دفع الاعتداء المادي
إن الإدارة أو من يقوم مقامها عندما تضع يدها على عقار مملوك ملكية خاصة دون أن تكون معتمدة في عملها على سند قانوني صحيح ودون أن تتبع مسطرة نزع الملكية من أجل المنفعة العامة تكون قد ارتكبت اعتداء ماديا على الملكية الخاصة.
ويرى الفقيه الفرنسي دلو بادير أنه يكون هناك اعتداء مادي "عندما ترتكب الإدارة في حالة قيامها بنشاط مادي ذي طبيعة تنفيذية عدم مشروعية واضح وجسيم من شأنه أن يتضمن اعتداء على حق الملكية أو مساسا بحرية من الحريات العامة".
فعناصر الاعتداء المادي تتجلى في:
- ارتباط عمل الإدارة بخطأ جسيم يخرج به عن حدود المشروعية بحيث يجعله منعدم الصلة بوظائف السلطة العامة.
- أن ينتج عن الاعتداء المادي مساسا كبيرا بحق الملكية وبالحقوق العينية الأخرى وبالحريات الإنسانية.
- أن يرتبط بإجراء مادي تنفيذي إذ لا يكفي اتخاذ قرار من جانب الإدارة وإنما يجب أن تبادر الإدارة في تنفيذه ماديا أو تشرع في التهييئ لتنفيذه.
وإذا كان القضاء الإداري يعد قضاء الشرعية فإن دفع الاعتداء المادي يعد من صميم مبدأ الشرعية فالقاضي هو حامي الملكية الخاصة وحارسها من كل مساس أو اعتداء من جانب الإدارة أو من يقوم مقامها وقد اضطلع القضاء العادي بهذا الدور قبل نشوء المحاكم الإدارية واليوم وبعد أن أصبحت المحاكم الإدارية صاحبة الولاية العامة في النزاعات الإدارية فإن المحاكم الإدارية بدأت تعتبر نفسها هي المختصة في نزاعات الاعتداء المادي. وهكذا يحق للملاك الخواص طلب حماية القضاء كلما تعرضت حق الملكية لاعتداءات، فعمل الإدارة إذا لم يتم في إطار قانوني سليم يعد عملا ماديا ونزيح عنه طبيعته الإدارية. فإذا استولت الإدارة على عقار مملوك ملكية خاصة دون أن يكون تدخلها مسبقا بقرار تعلن فيه عن المنفعة العامة، يعد هذا اعتداء ماديا وانتهاكا لحق الملكية الخاصة ويحق للقضاء آنذاك طرد الإدارة من العقار مادام إن الإدارة بتصرفها هذا قد قلبت الوضع إلى وضع غير صحيح ويكون للقضاء إرجاع الحالة إلى ما كانت عليه وإرجاع الأمور إلى طبيعتها ووضعها الصحيح.(16)
فصحة كل عمل ترتبط بمدى احترامه لقواعد القانون ومادامت قواعد نزع الملكية للمنفعة العامة من النظام العام، فلا يمكن مخالفتها.
وهكذا ذهب المجلس الأعلى في إحدى قراراته (17) "إن إدارة الأملاك المخزنية مسؤولة عن وضع اليد على قطعة أرضية وتحويلها إلى ساحة عمومية دون اتباع مسطرة نزع الملكية ويخول للقضاء إيقاف كل اعتداء مادي من جانب الإدارة".
كما جاء في قرار آخر(18)"إن الدولة مسؤولة عن الضرر الحاصل للمالك باستيلائها على ملكه وإقامتها فيه مؤسسة عمومية دون موافقة ودون سلوك مسطرة القانونية التي يرسمها ظهير 6/5/1982 المتعلق بنزع الملكية". بل ذهب إلى تقرير مسؤولية الدولة في التعويض عن الأضرار الناجمة عن احتلالها ملك الغير في إطار القواعد العامة المقررة في الفصل 79 ق.ل.ع. ويحق لقضاء الاستعجالي في حالة الاعتداء المادي إيقاف هذا الاعتداء وطرد الإدارة من عقار الغير مادام الاستيلاء تم بطريقة غير قانونية.
ففي قرار صادر عن قاضي الأمور المستعجلة(19) في إطار الفصل الثامن من ظهير 12 غشت 1913 المتعلق آنذاك بالتنظيم القضائي للمملكة: "وحيث أنه مما لا جدال فيه أن الأشغال التي اتخذت في الأرض موضوع الصك العقاري عدد ... قد وقع القيام بها بدون أن يسبقها صدور قرار يبرر احتلالها مؤقتا أو قرار يحدد توقيف الأعمال. وحيث أن استناد الإدارة على نظرية نزع الملكية غير المباشر لا يمكن أن يعفيها من الإجراءات المذكورة أعلاه أو يعوضها وأن الأعمال التي تقوم بها تكتسي صفة العنف. وحيث ينبغي والحالة هذه إصدار أمر بإيقاف الأعمال"
وخلاصة القول ونحن بصدد استعراض موقف القضاء المغربي من حماية الملكية الخاصة عن نزع الملكية للمنفعة العامة، أن هناك تطور إيجابي على صعيد مراقبة أعمال الإدارة وتقديرها لشرط المنفعة العامة، وقد تأكد الدور القضائي الهام كذلك في الموقف الذي اتخذه في حالة الاعتداء المادي أو فرض طرد الإدارة من العقار المستولى عليه بطريقة غير قانونية رغم ما أثاره من انتقاد اعتمادا على الفصل 25 من قانون المسطرة المدنية. كما بدأنا نشهد أن التعويضات الممنوحة لمنزوعي الملكية أصبحت تصل إلى حدود معقولة ولم تعد تستجيب لما كانت تحدده الإدارة من تعويضات هزيلة جدا.
------------------------------------
المراجع:
1– يمثل هذا الموقف: محمد الكشبور: نزع الملكية من أجل المنفعة العامة الاسم القانونية والجوانب الإدارية والقضائية الطبعة الأولى 1989 ص 69.
- البشير باجي " شرع قانون نزع الملكية لأجل المنفعة العامة في ضوء القانون المغربي والقضاء والفقه والتطبيق الطبعة الأولى، الكتاب الأول 1991 ص 114.
2–عبد العزيز بنجلون les limitations de la propriété foncière en droit public Marocaine 1971 p 29.
3– أزغاي محمد " سلطة الإدارة التقديرية"، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا شعبة القانون العام عام 1984 أكدال ص 417-418-419.
4– محمد الكشبور، مرجع سابق، ص 24.
5– قانون 23 أكتوبر 199-55 الفرنسي المنظم لنزع الملكية للمنفعة العامة
6– Cour d’appel de Rabat de 31 octobre 1950 R.M.D 1957 P : 133.
Cours de cassation 25 juillet 1950 N° 1091 R.T.M 1951 P: 122
7-قراروارد في رسالة لنل دبلوم الدراسات العليا في القانون الخاص 97-98 أكدال سيدي محمد علوي طاهري بعنوان " نزع الملكية للمنفعة العامة ومظاهر حماية الملكية الخاصة " ص 65.
8– قرار المجلس الأعلى عدد 174 بتاريخ 12 شتنبر 1980 ملف عدد 58073.
9– قرار المجلس الأعلى رقم 217 الصادر بتاريخ 1/10/87 ملف إداري عدد 7250/84 مذكور عند أمينة جبران " القضاء الإداري دعوى القضاء الشامل" المنشورات الجامعية المغاربية PUMAG طبعة 1994 ص 404.
10- -قرار المجلس الأعلى، الغرفة الإدارية عدد 378 بتاريخ 10/12/92 ملف عدد 10023.
مذكور في كتاب "القانون الإداري" أمينة جبران وأحمد النجاري، الطبعة الثانية، 1994،ص 259.
11- قرار المجلس الأعلى رقم 500 صادر بتاريخ 7 ماي 1997. منشور بالمجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية. أنظر الملحق، مرصد الاجتهاد القضائي في مادة نزع الملكية، مجلة القصر العدد الثالث.
12- عبد العزيز يعكوبي: تطور الرقابة إلى شرط المنفعة العامة في حالة نزع الملكية من خلال نظرية الموازنة م.م للإدارة المحلية والتنمية، عدد 14-15، ص 101.
13- قرار المحكمة الإدارية بتاريخ 25 نونبر 1997 الرباط. وارد في رسالة سيدي محمد علوي طاهري (م.س) ص 72.
14-قرار المجلس الأعلى عدد صادر بتاريخ 6/3/97240 الغرفة الإدارية/ملف إداري عدد 939 5/1/96 منشور مجلة رسالة المحاماة عدد 15 ص 85.
15- قرار المجلس ملف إداري عدد 217/96 بتاريخ 24/10/96 منشور مجلة الإشعاع عدد 15 ص 163.
16- قرار المجلس الأعلى عدد 345 ملف إداري 54269 قضاء المجلس الأعلى عدد 26 ص 137.
17- قرار المجلس الأعلى عدد 4 بتاريخ 3 نونبر 1972 مجموعة قرارات المجلس الأعلى 1971/1972 ص 323.
18- قرار عدد 3224 بتاريخ 1/2/931 ملف مدني 893611 قضاء المجلس الأعلى عدد 47 ص 27
19- قرار فاتح نونبر 1969 منشور بمجلة المحاماة عدد 4.
منقول.