oceanbleau
2009-11-07, 10:04
مقدمة
نجد أن مختلف الدول تقيم أجهزة إدارية لتنفيذ سياساتها العامة بغية سد احتياجات شعبها في شتى المجالات، الأمر الذي يزيد من أهمية دراسة الإدارة العامة باعتبارها الوسيلة المثلى بيد السلطات العامة لوضع تلك السياسات حيز التطبيق تجاه المواطنين الذين ما فتئت علاقاتهم تتوطد وتتوثق باستمرار، إذ بعد الاستقلال بدأت القيادة الجزائرية تخطط للقضاء على مخلفات الاستعمار وإقامة نظام قانوني يتلائم وروح التقاليد والعادات الجزائرية، فتجربة الجزائر في ميدان الإدارة المركزية مر عبر عدة مراحل التي تميزت من خلالها عن التنظيمات الإدارية المتبعة لدى الدول الأخرى ساعية إلى تطوير الجهاز الإداري حتى تتمكن من تلبية متطلبات المجتمع الجزائري، فلم يعد رئيس الجمهورية يضطلع بقيادة الوظيفة التنفيذية في ظل دستور 1976 ذلك أن الدستور الحالي (1996) أحدث مؤسستين في قمة السلطة التنفيذية موزعا بذلك الوظيفة الإدارية العليا بين رئيس الجمهورية ورئيس الحكومة ، إذ يعد رئيس الحكومة الرئيس الإداري الأعلى وهنا وانطلاقا من مقتضى العلاقة العضوية نطرح التساؤل التالي: هل هناك استقلالية من الناحية النظرية والعملية أو بالأحرى هل للحكومة الاستقلال العضوي عن رئيس الجمهورية والبرلمان في ظل هذا التوزيع للمهام الإدارية؟ وكذا ماهي المهام المنوطة للحكومة ومما يتشكل مجلسها؟
للإجابة على التساؤل يتطلع هذا البحث إلى تقديم إجابات محددة وبسيطة، استنادا بالدرجة الأولى على الدستور وبعض المراجع العربية المتوفرة عن هذا الموضوع ومن خلال الإرشادات داخل الحصة من طرف الأستاذة. وبالنسبة لعناصر البحث فقد قمنا بتقسيمها إلى مبحثين، خصصنا المبحث الأول لرئيس الحكومة، وبينا فيه طرق التعيين وانتهاء المهام. كما تعرضنا لسلطات وصلاحيات رئيس الحكومة، ثم شرحنا سلطة التعيين والسلطة التنظيمية إضافة إلى صلاحيات أخرى. أما في المبحث الثاني فقد تطرقنا فيه إلى الوزارة وأوضحنا طرق تعيين وانتهاء مهام الوزير، ثم عالجنا صلاحيات الوزير وشرحنا تنظيم الوزارة.
المبحث الأول
رئيس الحكومة
يعد رئيس الحكومة الرئيس الإداري الأعلى في جهاز الحكومة وبعد تعيينه يقوم باختيار أعضاء حكومته ويعمل على تنظيم الطاقم الوزاري لأن الدستور الجزائري لم يحدد الحد الأدنى أو الأقصى للوزارات، إذ يتولى رئيس الحكومة بموجب مرسوم تنفيذي تحديد صلاحيات كل وزير.
المطلب الأول/ التعيين وانتهاء المهام
الفرع الأول- تعيين رئيس الحكومة
يقوم رئيس الجمهورية بتعيين رئيس الحكومة بموجب مرسوم رئاسي وينهي مهامه بذات الوسيلة (1)، وهذا طبقا للمادة 77 فقرة 5 من الدستور. والجدير بالذكر أن الدستور لم يحدد الدستور أية شروط لتولي منصب رئيس الحكومة، كما أن أحكام الدستور جاءت خالية من أي نص يلزم رئيس الجمهورية بضرورة تعيين رئيس الحكومة من الحزب الحائز على الأغلبية في المجلس الشعبي الوطني في ظل نظام التعددية السياسية، إلا أن الاعتبارات السياسية والمصلحة العامة تقتضي ذلك تسهيلا للعمل والحد من التوتر بين الأجهزة والسلطات. كما أن موافقة المجلس الشعبي الوطني على برنامج الحكومة ليست شرطا أو إجراء لتعيين رئيس الحكومة بقدر ما تشكل شرطا لمواصلة مهامه وتنفيذ ذلك البرنامج ، كما أن تعيين رئيس الحكومة نظرا لأهميته يدخل ضمن الاختصاصات الحصرية التي لا يجوز لرئيس الجمهورية أن يفوض غيره للقيام بها(2).
الفرع الثاني- انتهاء مهام رئيس الحكومة
بالإضافة لحالة الوفاة، تنتهي مهام رئيس الحكومة في حالتين رئيسيتين هما:
1- الإقالة:يخول الدستور لرئيس الجمهورية أن ينهي مهام رئيس الحكومة بمرسوم رئاسي مراعاة لقاعدة توازي الأشكال(3).
كما أن موافقة أو استشارة المجلس الشعبي الوطني لا تشترط لدى إقالة رئيس الحكومة، وتجدر بالذكر إلى أن سلطة رئيس الجمهورية في إقالة رئيس الحكومة مطلقة، حيث يعود له وحده تقدير ذلك.
أيضا لا يمكن أن تقال أو تعدل الحكومة القائمة إبان حصول المانع لرئيس الجمهورية أو وفاته أو استقالته حتى يشرع رئيس الجمهورية الجديد في ممارسة مهامه.
2- الاستقالة:تأخذ استقالة رئيس الحكومة شكلين، استقالة إرادية واستقالة حكمية.
أ- الاستقالة الإرادية:إذ تنص المادة 86 من الدستور على أنه: "يمكن رئيس الحكومة أن يقدم استقالة حكومته لرئيس الجمهورية".
ب- 1- الفقرة 5 من المادة 77 من الدستور.
2- أنظر المادة 87 من الدستور.
3- المادة 77 (الفقرة 5).
الاستقالة الحكمية:ويكون ذلك في الحالات التالية:
- حالة عدم موافقة المجلس الشعبي الوطني على برنامج الحكومة، مما يترتب عنه لجوء رئيس الجمهورية من جديد إلى تعيين رئيس حكومة (1) من طرف رئيس الدولة.
- حالة ترشح رئيس الحكومة لرئاسة الجمهورية، ويترتب على ذلك تعيين أحد أعضاء الحكومة لممارسة وظيفة رئيس الحكومة (2).
- حالة مصادقة المجلس الشعبي الوطني على ملتمس الرقابة بتصويت أغلبية ثلثي النواب على الأقل.
كما أن انتهاء مهام رئيس الحكومة سواء بإقالته أو استقالته يترتب عنه حتما انتهاء مهام كل أعضاء الحكومة (الوزراء) (3).
المطلب الثاني/ سلطات وصلاحيات رئيس الحكومة
الفرع الأول- سلطة التعيين
بفحص نص المادة 85 من الدستور وأحكام قانونية أخرى في الدستور وغيره، نجد أن اختصاصات رئيس الحكومة متعددة ومتنوعة في ظل الدستور الحالي، الذي حاول إعطاء نوع من الاستقلالية للحكومة، وخاصة رئيسها. فبالإضافة إلى ممارسته لبعض من أعمال الحكومة (أعمال السيادة) Actes de Gouvernements والمتمثلة أساسا في ما يقوم به من تصرفات في علاقته بالسلطة التشريعية من تقديمه لبرنامج حكومة ومناقشته أمام المجلس الشعبي الوطني وتحضير مشاريع القوانين ومناقشتها أمامه، فإن أهم الصلاحيات ذات الطابع الإداري تتمثل خاصة في سلطة التعيين، والسلطة التنظيمية.يعين رئيس الحكومة المسؤولين الساميين في الوظائف المدنية خارج إطار المادتين77 و78 من الدستور، فيعين رئيس الحكومة مدراء التربية على مستوى الولايات ومدراء الصحة ومدراء النقل ومدراء التجارة ومدراء الفلاحة ومدراء المراكز الجامعية ...الخ (4).
يتمتع رئيس الحكومة بسلطة التعيين في وظائف الدولة على اختلافها، خاصة العليا منها، وله في ذلك حق التفويض للعمل الإداري (5)
وسلطة رئيس الحكومة في التعيين واسعة، بحيث تطال مختلف مجالات ومستويات الإدارة العامة إلا ما خولته النصوص صراحة لرئيس الجمهورية. ومع ذلك فإن سلطة التعيين الممنوحة لرئيس الجمهورية خارج المجالات المحددة دستوريا خاصة، من شأنها تحديد وتقليص نطاق رئيس الحكومة، مما قد يؤدي إلى اختلال وعدم توازن في توزيع الاختصاصات بين كل من رئيس الجمهورية ورئيس الحكومة في ظل النظام التأسيسي القائم.
الفرع الثاني- السلطة التنظيمية
تتجلى التصرفات القانونية لرئيس الحكومة في ما يوقعه من مراسيم تنفيذية تطبيقا وتجسيدا لبرنامج حكومته.
1- أنظر المادة 77 من الدستور.
2- أنظر المادة 90 (فقرة2) من الدستور.
3-4- محمد الصغير بعلي، القانون الإداري. الجزائر: دار العلوم للنشر والتوزيع، 2004 ، ص 107.
5- المادة الأولى من المرسوم التنفيذي رقم 90-99 الصادر عن رئيس الحكومة والمتعلق بسلطة التعيين.
وإذا كانت السلطة التنظيمية لرئيس الجمهورية مستقلة وواسعة، فإن السلطة التنظيمية لرئيس الحكومة مرتبطة بالسلطة التشريعية ذلك أن المادة 125 (فقرة2) تنص على:" يندرج تطبيق القوانين في المجال التنظيمي الذي يعود لرئيس الحكومة". وهو ما تشير إليه أيضا المادة 85 (فقرة3) من الدستور التي تنص على أن "يسهر (رئيس الحكومة) على تنفيذ القوانين والتنظيمات"، فهي تسند لرئيس الحكومة مهمة تنفيذ القوانين الصادرة عن السلطة التشريعية إضافة للتنظيمات (المراسيم) الصادرة عنه وعن رئيس الجمهورية(1).
كما يمارس رئيس الحكومة عدة صلاحيات أخرى وهي:
- إعداد برنامج الحكومة :
يقوم رئيس الحكومة بعد تعيينه من قبل رئيس الجمهورية باختيار أعضاء حكومته وتقديمهم لرئيس الجمهورية الذي يعينهم، ثم يعد برنامج حكومته و يعرضه على مجلس الوزراء (2)، ثم يقدمه إلى المجلس الشعبي الوطني للموافقة عليه (3).
- السهر على حسن سير الإدارة العامة :
تعمل الإدارة العامة على توفير الخدمات للجمهورية و ممارسة بعض الأنشطة، وتباشر الوظائف المنوطة بها تحت سلطة رئيس الحكومة، ويعمل رئيس الحكومة على تنظيم الإدارة العامة بإصدار التعليمات لضمان حسن سير الإدارة (4).
- توزيع الصلاحيات بين أعضاء الحكومة :
يقوم رئيس الحكومة بتوزيع الصلاحيات و المهام بين أعضاء الحكومة مع احترام أحكام الدستور، ويصدر مرسوم تنفيذي يحدد صلاحيات كل وزير تفاديا لتنازع الاختصاص، ويرأس الحكومة مجلس الحكومة.
صلاحية التنفيذ:يعمل رئيس الحكومة على تنفيذ برنامج حكومته الذي صادق عليه المجلس الشعبي الوطني (5)، و تقدم الحكومة بيانا سنويا عن السياسة العامة للمجلس الشعبي الوطني. و تعقب البيان مناقشة لعمل الحكومة و يمكن أن تنتهي المناقشة بصدور لائحة .
و كذا يمكن أن ينتج عن المناقشة إيداع ملتمس رقابة يقدمه سبع عدد النواب على الأقل (1) ويتم التصويت عليه بأغلبية ثلثي النواب، ولا يتم التصويت إلا بعد ثلاثة أيام من إيداع ملتمس الرقابة (2)، وفي حالة المصادقة على ملتمس الرقابة فإن رئيس الحكومة ملزم بتقديم استقالة حكومته إلى رئيس الجمهورية (3).
ويسهر رئيس الحكومة على تنفيذ القوانين والتنظيمات,ويساعده في القيام بصلاحياته أعضاء الحكومة والأمانة العالمة للحكومة والمديريات التابعة لكل وزارة...الخ (4).
نجد أن مختلف الدول تقيم أجهزة إدارية لتنفيذ سياساتها العامة بغية سد احتياجات شعبها في شتى المجالات، الأمر الذي يزيد من أهمية دراسة الإدارة العامة باعتبارها الوسيلة المثلى بيد السلطات العامة لوضع تلك السياسات حيز التطبيق تجاه المواطنين الذين ما فتئت علاقاتهم تتوطد وتتوثق باستمرار، إذ بعد الاستقلال بدأت القيادة الجزائرية تخطط للقضاء على مخلفات الاستعمار وإقامة نظام قانوني يتلائم وروح التقاليد والعادات الجزائرية، فتجربة الجزائر في ميدان الإدارة المركزية مر عبر عدة مراحل التي تميزت من خلالها عن التنظيمات الإدارية المتبعة لدى الدول الأخرى ساعية إلى تطوير الجهاز الإداري حتى تتمكن من تلبية متطلبات المجتمع الجزائري، فلم يعد رئيس الجمهورية يضطلع بقيادة الوظيفة التنفيذية في ظل دستور 1976 ذلك أن الدستور الحالي (1996) أحدث مؤسستين في قمة السلطة التنفيذية موزعا بذلك الوظيفة الإدارية العليا بين رئيس الجمهورية ورئيس الحكومة ، إذ يعد رئيس الحكومة الرئيس الإداري الأعلى وهنا وانطلاقا من مقتضى العلاقة العضوية نطرح التساؤل التالي: هل هناك استقلالية من الناحية النظرية والعملية أو بالأحرى هل للحكومة الاستقلال العضوي عن رئيس الجمهورية والبرلمان في ظل هذا التوزيع للمهام الإدارية؟ وكذا ماهي المهام المنوطة للحكومة ومما يتشكل مجلسها؟
للإجابة على التساؤل يتطلع هذا البحث إلى تقديم إجابات محددة وبسيطة، استنادا بالدرجة الأولى على الدستور وبعض المراجع العربية المتوفرة عن هذا الموضوع ومن خلال الإرشادات داخل الحصة من طرف الأستاذة. وبالنسبة لعناصر البحث فقد قمنا بتقسيمها إلى مبحثين، خصصنا المبحث الأول لرئيس الحكومة، وبينا فيه طرق التعيين وانتهاء المهام. كما تعرضنا لسلطات وصلاحيات رئيس الحكومة، ثم شرحنا سلطة التعيين والسلطة التنظيمية إضافة إلى صلاحيات أخرى. أما في المبحث الثاني فقد تطرقنا فيه إلى الوزارة وأوضحنا طرق تعيين وانتهاء مهام الوزير، ثم عالجنا صلاحيات الوزير وشرحنا تنظيم الوزارة.
المبحث الأول
رئيس الحكومة
يعد رئيس الحكومة الرئيس الإداري الأعلى في جهاز الحكومة وبعد تعيينه يقوم باختيار أعضاء حكومته ويعمل على تنظيم الطاقم الوزاري لأن الدستور الجزائري لم يحدد الحد الأدنى أو الأقصى للوزارات، إذ يتولى رئيس الحكومة بموجب مرسوم تنفيذي تحديد صلاحيات كل وزير.
المطلب الأول/ التعيين وانتهاء المهام
الفرع الأول- تعيين رئيس الحكومة
يقوم رئيس الجمهورية بتعيين رئيس الحكومة بموجب مرسوم رئاسي وينهي مهامه بذات الوسيلة (1)، وهذا طبقا للمادة 77 فقرة 5 من الدستور. والجدير بالذكر أن الدستور لم يحدد الدستور أية شروط لتولي منصب رئيس الحكومة، كما أن أحكام الدستور جاءت خالية من أي نص يلزم رئيس الجمهورية بضرورة تعيين رئيس الحكومة من الحزب الحائز على الأغلبية في المجلس الشعبي الوطني في ظل نظام التعددية السياسية، إلا أن الاعتبارات السياسية والمصلحة العامة تقتضي ذلك تسهيلا للعمل والحد من التوتر بين الأجهزة والسلطات. كما أن موافقة المجلس الشعبي الوطني على برنامج الحكومة ليست شرطا أو إجراء لتعيين رئيس الحكومة بقدر ما تشكل شرطا لمواصلة مهامه وتنفيذ ذلك البرنامج ، كما أن تعيين رئيس الحكومة نظرا لأهميته يدخل ضمن الاختصاصات الحصرية التي لا يجوز لرئيس الجمهورية أن يفوض غيره للقيام بها(2).
الفرع الثاني- انتهاء مهام رئيس الحكومة
بالإضافة لحالة الوفاة، تنتهي مهام رئيس الحكومة في حالتين رئيسيتين هما:
1- الإقالة:يخول الدستور لرئيس الجمهورية أن ينهي مهام رئيس الحكومة بمرسوم رئاسي مراعاة لقاعدة توازي الأشكال(3).
كما أن موافقة أو استشارة المجلس الشعبي الوطني لا تشترط لدى إقالة رئيس الحكومة، وتجدر بالذكر إلى أن سلطة رئيس الجمهورية في إقالة رئيس الحكومة مطلقة، حيث يعود له وحده تقدير ذلك.
أيضا لا يمكن أن تقال أو تعدل الحكومة القائمة إبان حصول المانع لرئيس الجمهورية أو وفاته أو استقالته حتى يشرع رئيس الجمهورية الجديد في ممارسة مهامه.
2- الاستقالة:تأخذ استقالة رئيس الحكومة شكلين، استقالة إرادية واستقالة حكمية.
أ- الاستقالة الإرادية:إذ تنص المادة 86 من الدستور على أنه: "يمكن رئيس الحكومة أن يقدم استقالة حكومته لرئيس الجمهورية".
ب- 1- الفقرة 5 من المادة 77 من الدستور.
2- أنظر المادة 87 من الدستور.
3- المادة 77 (الفقرة 5).
الاستقالة الحكمية:ويكون ذلك في الحالات التالية:
- حالة عدم موافقة المجلس الشعبي الوطني على برنامج الحكومة، مما يترتب عنه لجوء رئيس الجمهورية من جديد إلى تعيين رئيس حكومة (1) من طرف رئيس الدولة.
- حالة ترشح رئيس الحكومة لرئاسة الجمهورية، ويترتب على ذلك تعيين أحد أعضاء الحكومة لممارسة وظيفة رئيس الحكومة (2).
- حالة مصادقة المجلس الشعبي الوطني على ملتمس الرقابة بتصويت أغلبية ثلثي النواب على الأقل.
كما أن انتهاء مهام رئيس الحكومة سواء بإقالته أو استقالته يترتب عنه حتما انتهاء مهام كل أعضاء الحكومة (الوزراء) (3).
المطلب الثاني/ سلطات وصلاحيات رئيس الحكومة
الفرع الأول- سلطة التعيين
بفحص نص المادة 85 من الدستور وأحكام قانونية أخرى في الدستور وغيره، نجد أن اختصاصات رئيس الحكومة متعددة ومتنوعة في ظل الدستور الحالي، الذي حاول إعطاء نوع من الاستقلالية للحكومة، وخاصة رئيسها. فبالإضافة إلى ممارسته لبعض من أعمال الحكومة (أعمال السيادة) Actes de Gouvernements والمتمثلة أساسا في ما يقوم به من تصرفات في علاقته بالسلطة التشريعية من تقديمه لبرنامج حكومة ومناقشته أمام المجلس الشعبي الوطني وتحضير مشاريع القوانين ومناقشتها أمامه، فإن أهم الصلاحيات ذات الطابع الإداري تتمثل خاصة في سلطة التعيين، والسلطة التنظيمية.يعين رئيس الحكومة المسؤولين الساميين في الوظائف المدنية خارج إطار المادتين77 و78 من الدستور، فيعين رئيس الحكومة مدراء التربية على مستوى الولايات ومدراء الصحة ومدراء النقل ومدراء التجارة ومدراء الفلاحة ومدراء المراكز الجامعية ...الخ (4).
يتمتع رئيس الحكومة بسلطة التعيين في وظائف الدولة على اختلافها، خاصة العليا منها، وله في ذلك حق التفويض للعمل الإداري (5)
وسلطة رئيس الحكومة في التعيين واسعة، بحيث تطال مختلف مجالات ومستويات الإدارة العامة إلا ما خولته النصوص صراحة لرئيس الجمهورية. ومع ذلك فإن سلطة التعيين الممنوحة لرئيس الجمهورية خارج المجالات المحددة دستوريا خاصة، من شأنها تحديد وتقليص نطاق رئيس الحكومة، مما قد يؤدي إلى اختلال وعدم توازن في توزيع الاختصاصات بين كل من رئيس الجمهورية ورئيس الحكومة في ظل النظام التأسيسي القائم.
الفرع الثاني- السلطة التنظيمية
تتجلى التصرفات القانونية لرئيس الحكومة في ما يوقعه من مراسيم تنفيذية تطبيقا وتجسيدا لبرنامج حكومته.
1- أنظر المادة 77 من الدستور.
2- أنظر المادة 90 (فقرة2) من الدستور.
3-4- محمد الصغير بعلي، القانون الإداري. الجزائر: دار العلوم للنشر والتوزيع، 2004 ، ص 107.
5- المادة الأولى من المرسوم التنفيذي رقم 90-99 الصادر عن رئيس الحكومة والمتعلق بسلطة التعيين.
وإذا كانت السلطة التنظيمية لرئيس الجمهورية مستقلة وواسعة، فإن السلطة التنظيمية لرئيس الحكومة مرتبطة بالسلطة التشريعية ذلك أن المادة 125 (فقرة2) تنص على:" يندرج تطبيق القوانين في المجال التنظيمي الذي يعود لرئيس الحكومة". وهو ما تشير إليه أيضا المادة 85 (فقرة3) من الدستور التي تنص على أن "يسهر (رئيس الحكومة) على تنفيذ القوانين والتنظيمات"، فهي تسند لرئيس الحكومة مهمة تنفيذ القوانين الصادرة عن السلطة التشريعية إضافة للتنظيمات (المراسيم) الصادرة عنه وعن رئيس الجمهورية(1).
كما يمارس رئيس الحكومة عدة صلاحيات أخرى وهي:
- إعداد برنامج الحكومة :
يقوم رئيس الحكومة بعد تعيينه من قبل رئيس الجمهورية باختيار أعضاء حكومته وتقديمهم لرئيس الجمهورية الذي يعينهم، ثم يعد برنامج حكومته و يعرضه على مجلس الوزراء (2)، ثم يقدمه إلى المجلس الشعبي الوطني للموافقة عليه (3).
- السهر على حسن سير الإدارة العامة :
تعمل الإدارة العامة على توفير الخدمات للجمهورية و ممارسة بعض الأنشطة، وتباشر الوظائف المنوطة بها تحت سلطة رئيس الحكومة، ويعمل رئيس الحكومة على تنظيم الإدارة العامة بإصدار التعليمات لضمان حسن سير الإدارة (4).
- توزيع الصلاحيات بين أعضاء الحكومة :
يقوم رئيس الحكومة بتوزيع الصلاحيات و المهام بين أعضاء الحكومة مع احترام أحكام الدستور، ويصدر مرسوم تنفيذي يحدد صلاحيات كل وزير تفاديا لتنازع الاختصاص، ويرأس الحكومة مجلس الحكومة.
صلاحية التنفيذ:يعمل رئيس الحكومة على تنفيذ برنامج حكومته الذي صادق عليه المجلس الشعبي الوطني (5)، و تقدم الحكومة بيانا سنويا عن السياسة العامة للمجلس الشعبي الوطني. و تعقب البيان مناقشة لعمل الحكومة و يمكن أن تنتهي المناقشة بصدور لائحة .
و كذا يمكن أن ينتج عن المناقشة إيداع ملتمس رقابة يقدمه سبع عدد النواب على الأقل (1) ويتم التصويت عليه بأغلبية ثلثي النواب، ولا يتم التصويت إلا بعد ثلاثة أيام من إيداع ملتمس الرقابة (2)، وفي حالة المصادقة على ملتمس الرقابة فإن رئيس الحكومة ملزم بتقديم استقالة حكومته إلى رئيس الجمهورية (3).
ويسهر رئيس الحكومة على تنفيذ القوانين والتنظيمات,ويساعده في القيام بصلاحياته أعضاء الحكومة والأمانة العالمة للحكومة والمديريات التابعة لكل وزارة...الخ (4).