تحسين الصياغة القانونية والأساليب الفنية للصياغة
مقدمة:
القانون فرع من فروع العلوم الاجتماعية، ولذلك فهو يوصف بالمعنى العام بأنه ظاهرة اجتماعية متصلة الحلقات بالماضي، وهو في وضعه الراهن لا يمكن أن يفهم فهماً صحيحاً إلا بالكشف عن هذا الماضي وسبر أغواره لأنه امتداد له.
تعريف القانون الوضعي
المعنى الاصطلاحي للقانون الوضعي- كما تواضع على ذلك معظم فقهاء القانون هو " مجموعة القواعد المطبقة في مجتمع معين، في وقت معين وتكون ملزمة للأفراد في المجتمع بما تملكه السلطة العامة فيه من عنصر الإجبار".
أهمية القانون
تنطلق أهمية القانون من كونه حاجة أساسية لتنظيم سلوك الأفراد في المجتمع على نحو ملزم، وتنظيم العلاقات فيما بينهم من جهة، وفيما بينهم وبين السلطة العامة من جهة ثانية، وهو بالإضافة إلى ذلك حاجة لتنظيم العلاقات فيما بين الدول والجماعات.
العلاقة بين النظام القانوني وإستراتيجية الدولة
إن مجموعة القواعد القانونية السائدة في دولة ما هي التي تظهر مدى انسجام هذه الدولة مع المعايير الدولية وبعدها عنها، فالنظام القانوني في الدولة يعكس إستراتيجية الدولة ويحدد برامجها الاقتصادية والاجتماعية والسياسية المعلنة لمجتمعها وللعالم من حولها .
أولاً:أساسيات صياغةو التشريعات:
تعريف: كلمة الصياغة في اللغة مصدرها "صاغ" وصاغ الشيء هيأه على مثال مستقيم، وصاغ الكلمة "بناها من كلمة أخرى على هيئة مخصوصة"، "والصيغة" هي النوع أو الأصل، ويقال "صيغة الأمر" أي هيئته التي بُني عليها.
وصياغة التشريعات تعني تهيئة القواعد القانونية وبناؤها على هيئة مخصوصة وفقاً لقواعد مضبوطة تلبية لحاجة تستدعي التنظيم في سلوك الأفراد والجماعات والهيئات على نحو ملزم.
أهمية الصياغة في جودة التشريعات
صياغة التشريعات فن لابد لتمام معرفته من دراسة مستفيضة وتجربة طويلة، ومن حق له أن يمارس صياغة التشريعات أو أسندت له هذه المهمة فلابد له من أن يكون لديه قدراً كبيراً من العلم والمعرفة في علم القانون وأصوله، عارفاً بتاريخ القانون وتطوره، مدركاً لظروف الزمان والمكان والبيئة التي نشأت فيها القواعد القانونية السابقة قادراً على التفرع منها إلى الفروض التي هو راغب أو مكلف بوضع حلولاً لها على شكل قاعدة قانونية من صفاتها العموم والتجريد والإلزام.
إن صياغة التشريع تنطوي على أهمية كبيرة في تحسين النظام القانوني في الدولة، وتنقيته من الشوائب وتخليصه من حالة عدم الاستقرار.
متطلبات صياغة التشريع
1هيئات متخصصة في بناء القواعد القانونية وصياغتها:
إن سلامة العملية التشريعية من حيث الضبط والصياغة تستوجب على الحكومة تهيئة جهات متخصصة في اقتراح وبناء القواعد القانونية في المراحل التي تتدرج فيها هذه العملية، فما هي هذه المراحل وما هي التخصصات والخبرات اللازمة لكل مرحلة:
المرحلة الأولى: الأسباب الموجبة
الأسباب الموجبة مسألة لها أهمية كبرى في تهيئة الوقائع التي تُظهر المصالح المرغوب بحمايتها أو تنظيمها بموجب تشريع، وعلى أساس هذه الوقائع تقوم مهمة المتخصصين في المراحل اللاحقة في تحويل الأسباب الموجبة إلى قواعد قانونية عامة ومجردة وملزمة.
إن مرحلة إعداد الأسباب الموجبة تستدعي توفير الكفاءات المختصة بموضوع الحاجة التي تستوجب التنظيم القانوني، والكفاءات ذات الخبرة والمعرفة بالسياسة العامة للدولة في مجالاتها الاقتصادية والاجتماعية، بالإضافة إلى خبراء في علم القانون في فروعه المختلفة وبما في ذلك القانون الدولي العام.
التنظيم السليم للعملية التشريعية يقتضي إعداد ملف يتم تنظيمه على وجه يضمن حفظ الوثائق التي تمت الاستعانة فيها، أو الاعتماد عليها في صياغة التشريع وجميع المداولات والمناقشات ذات الصلة بمشروع القانون، وصولاً إلى الصيغة النهائية للأسباب الموجبة والهيكل الأولي لمشروع القانون.
المرحلة الثانية: المسودة الأولى لمشروع القانون
تبدأ في هذه المرحلة عملية التجسيد الواقعي لتلبية الاحتياج التشريعي وتحقيق الأغراض التي رمت إليها السياسة التشريعية، كما تم تحديدها بالأسباب الموجبة، على شكل مسودة أولى لمشروع القانون المرغوب إصداره، ويجب أن تُسند هذه المهمة إلى جهة متخصصة في صياغة القواعد القانونية، والمفترض في الأردن أن هذه الجهة هي ديوان التشريع والرأي، وحتى يتمكن الديوان المذكور من القيام بهمة صياغة التشريعات على الوجه الذي يحقق متطلبات التشريع، فلابد من أن تتوفر لديه المتطلبات التالية:
1-مؤهلات ملائمة للمستشارين والمساعدين:
توفير الكوادر البشرية المناسبة واحدة من التحديات الرئيسية المؤثرة في تحقيق فعالية ديون التشريع بإنجاز المهام المنوطة به على الوجه الذي يضمن الإسهام في بناء النظام القانوني في الدولة بصورته المرغوبة، وبما يحقق الاستقرار في الحياة العامة، والانسجام مع المعايير الدولة.
إن عمل ديوان التشريع يقوم على دراسة الاحتياجات التشريعية التي ترد إليه بالقنوات الرسمية على شكل أسباب موجبة وهيكل أولي لمشروع القواعد القانونية.
بلورة مخطط تحضيري للمواضيع التي سيتم معالجتها في التشريع المقترح، وصولاً إلى وضع صيغة مكتوبة للقواعد القانونية المقترحة .
تابع/ 1- مؤهلات ملائمة للمستشارين والمساعدين:
إن الكفاءات المطلوبة لهذه الغاية هي تلك المتحصلة على تأهيل علمي واحتراف مهني قائم على تجربة طويلة، ومعرفة واعية بفقه التشريع وأصوله، ومصادر التشريع والثقافة القانونية السائدة في بيئة الزمان والمكان وفقه القانون المقارن وفن التحليل والكتابة، وبالإضافة إلى ذلك لابد من توفر عدد من المستشارين ذوي التأهيل والخبرة في القطاعات الاقتصادية والمالية وقطاعات الأعمال المختلفة.
إن توافر المؤهلات الملائمة الموصوفة هنا ذات أثر كبير في جودة التشريعات وقدرتها على تلبية الأغراض المرجوة من سن التشريع، ولا يغني توافر هذه المؤهلات عن وجود العدد المناسب من المساعدين والباحثين المؤهلين لاكتمال الجهاز المعني بصياغة القواعد القانونية.
2-مجموعات مساندة (أصدقاء، ديوان التشريع):
يقصد بالمجموعات المساندة هنا جمهور واسع من قطاعات الأعمال والمهن المختلفة وفقهاء القانون والشريعة الإسلامية والقضاة والمحامين وأساتذة الجامعات وكبار الموظفين الإداريين في أجهزة الدولة.
إن مثل هذه المجموعات تساعد إلى درجة كبيرة في إثراء الجهاز الرسمي للديوان بمعارف متنوعة وآراء متعددة تساعد في إنضاج القاعدة القانونية بعد الإطلاع على وجهات النظر المتعددة.
3-معايير محددة لتقويم الأداء:
إن ضمان جودة التشريعات يستوجب قيام ديوان التشريع بوضع معايير موضوعية لتقويم أداء المستشارين والمساعدين تحتوي على مجموعة من العناصر التي يمكن من خلالها التعرف على كفاءة كوادر هذا الجهاز وجدارته.
4-ضمان سهولة الحصول على المعلومات:
الثقافة القانونية جزء لا يتجزأ من عملية تحسين الصياغة التشريعية، وتوفير مصادر الثقافة يقتضي وجود:
أ_مكتبة: إن وجود مكتبة غنية بمراجع فقه القانون والعلوم الاجتماعية الأخرى واحدة من الأساسيات التي لابد من توافرها لدى ديوان التشريع .
ب_ نظام فعال لتأمين تزويد مكتبة الديوان بالجديد من الكتب الفقهية
ج_ دائرة متخصصة بالأبحاث والدراسات، تقوم بمهمة دعم الجهاز التشريعي بالديوان.
د_ الاستفادة من التطور التكنولوجي في توفير المعلومات، وإتاحة الفرصة للجمهور للإطلاع على مشاريع القوانين في مرحلة الدراسة والإعداد وتلقي ملاحظات ومقترحات الجمهور على تلك التشريعات.
ه_ موارد مالية مناسبة: إن أهمية العملية التشريعية في استقرار الحياة العامة وتطورها يعني بالضرورة توفير المخصصات المالية الكافية لديوان التشريع، والتي تمكنه من تأمين الكفاءات البشرية واللوجستية الملائمة لضمان قدرته على بناء وصياغة التشريعات بالجودة المقصودة.
المرحلة الثالثة: إصدار التشريع
أولا: التشريع:
يعني قيام سلطة عامة مختصة في الدولة بصياغة القاعدة القانونية بصورتها النهائية وإعطائها قوتها القانونية الملزمة.
فهذه السلطة تتألف من مجلس النواب الذي يتم انتخابه مباشرة من الشعب ومجلس الأعيان الذي يعيّنه الملك، وعضوية أي من المجلسين لا تستوجب توفر مؤهلات علمية أو خبرات مهنية معينة، الأمر الذي يستدعي وجود جهاز استشاري متخصص في العلوم القانونية تكون مهمته دراسة مشاريع القوانين التي ترد إلى مجلس الأمة والأعمال التحضيرية والآراء التي رافقت عملية إعداد مشروع القانون في المراحل السابقة.
نظام فعال للرقابة على دستورية القوانين:
الدستور تشريع أساسي يحدد الأساس التشريعي للدولة فيحدد شكل نظام الدولة وشكل الحكم فيها، وتحديد السلطات العامة في الدولة وتحديد اختصاصاتها والعلاقة بين هذه السلطات،وهو بذلك القانون الأسمى في الدولة ويتوجب على جميع السلطات فيها الالتزام بأحكامه نصاً وروحاً وأهدافاً عند ممارستها لاختصاصاتها الدستورية .
وجود محكمة دستورية قد يكون هو النظام الفعال للرقابة على دستورية القوانين، خصوصاً وأن الرقابة القضائية بشكلها الحالي على دستورية القوانين هي رقابة جزئية تتعلق بالامتناع عن تطبيق القاعدة القانونية المخالفة للدستور، وهي بالإضافة لذلك فإن التجربة العملية تشير إلى أن المحاكم العادية لم تتمكن من إثبات قدرتها على ممارسة دور الرقابة على دستورية القوانين بصورة فعالة.
ثانياً:القواعد الفنية لصياغة التشريعات
1-تحديد ماهية الأغراض من التشريع:
تبدأ عملية الصياغة التشريعية بتحديد واضح للأمور التي تستدعي التشريع وبيان الأهداف المراد تحقيقها من التشريع المقترح، فالسياسة التشريعية الواضحة تستدعي إيضاح طبيعة الأهداف والتي قد تكون ذات طبيعة سياسة أو اقتصادية او اجتماعية، وخطة التشريع في هذه المرحلة تستدعي وضوح الأساس المنطقي لاقتراح التشريع.
2-ضبط العلاقة بالقوانين النافذة:
إعداد التشريع المقترح يستدعي من المسؤولين إعداد صياغته على وجه يتناسب مع السياق القانوني القائم، والذي يعني أن تكون نصوص التشريع المقترح منسجمة مع النصوص ذات الصلة في التشريعات النافذة، ومنسجمة أيضاً مع مجموعة القوانين القائمة.
ثالثا-التصنيف:يقصد بالتصنيف هنا تحديد القسم الذي يتبع له الاقتراح التشريعي، فكما هو معلوم فالقانون يقسم بمعناه العام إلى قسمين:
- الأول: القسم العام والذي يندرج تحته القانون الدولي العام والقانون الدستوري والقانون الإداري، والقانون المالي والقانون الجزائي.
- الثاني: القسم الخاص والذي يندرج تحته مجموعة القواعد القانونية التي تحكم علاقات الأفراد فيما بينهم.
رابعا-ضبط القواعد المؤثرة على محتويات التشريع المقترح:
إصدار التشريع على وجه يحقق الأغراض التشريعية منه يستدعي من صانع التشريع أن يؤخذ بعين الاعتبار عند بناء القواعد القانونية العوامل المؤثرة في محتويات التشريع المقترح والتي يمكن أن نشير إليها بعاملين أساسيين، وهما القواعد الدستورية والالتزامات الدولية:
أ-القواعد الدستورية: في أي نظام قانوني يجب أن تتوافق النصوص التشريعية مع أحكام الدستور وتنسجم معها، والمخالفة لذلك يجعل من القاعدة القانونية المخالفة للدستور باطلة أو غير صالحة للتطبيق.
ب-الالتزامات الدولية: وفقاً لقواعد القانون الدولي فإن أي دولة تصادق على معاهدة دولية يتوجب عليها أن تتخذ الإجراءات الملائمة وبما في ذلك التشريعية لتنفيذ المعاهدة بما يتفق مع أحكامها، ومن هنا فإن صياغة التشريعات وإصدارها تقتضي مراجعة المعاهدات والاتفاقيات الدولية ذات الأثر الملزم لمراعاة انسجام مشاريع القوانين الوطنية مع المعاهدات والاتفاقيات الدولية .
خامسا-أسلوب الصياغة ولغة التشريع:
أ-بنية التشريع المقترح:
يجب بناء مسودة التشريع المقترح بطريقة منطقية ومفهومة، وملبية لأغراض الخطة التشريعية، وعادة ما تحتوي التشريعات على نوعين من العناصر أساسية ضرورية، وتكميلية اختيارية.
العناصر الضرورية تتمثل بالعنوان ومعالجة محتوى الاقتراح التشريعي (اغراض التشريع) والتقسيمات الفرعية المتعلقة بموضوع التشريع المقترح.
العناصر الاختيارية، مثل التعريفات والإلغاءات والملاحق وأهداف التشريع فإن تضمينها للتشريع المقترح يعتمد على طبيعته ومحتواه والحاجة التي تستوجب إظهار التشريع بصورة واضحة ومتكاملة أو التسهيل على المخاطبين بالقانون في فهم وإدراك محتواه أو تسهيل تطبيق احكامه.
يمكن تقسيم الاقتراح التشريعي إلى:
نصوص تمهيدية
نصوص أساسية
نصوص تكميلية
نصوص نهائية
ب-التقسيمات الفرعية للتشريع المقترح:
إن صياغة تشريع مقترح ينظر إليه من حيث الموضوع محل التشريع فإذا كان التشريع المقترح تعديل أو إلغاء على قانون قائم فإن صياغة النص التشريعي قد لا تستوجب إجراء تقسيمات فرعية للتشريع المقترح.
في حالة إنشاء تشريع جديد أو إحلال تشريع محل تشريع قائم، فإنه من الضروري وضع تقسيمات فرعية للقواعد القانونية محل الصياغة، بحيث تتضمن هذه التقسيمات الفرعية العناوين الخاصة للمواضيع المنبثقة عن عنوان التشريع الاصلي، وفي إطار من التسلسل المنطقي.
ج-ضبط محتوى النص من حيث الدقة والوضوح:
للقاعدة القانونية صفات أساسية لابد من مراعاتها والتأكد من توفرها في القاعدة التشريعية محل الصياغة، فلابد من التأكد من أن المحتوى لهذه القاعدة يظهر منه أنها ”قاعدة عامة مجردة وملزمة”.
يجب بناء المواضيع التي سيتم معالجتها في التشريع المقترح بطريقة تحترم منطق العلاقة فيما بين القوانين القائمة والتشريع المقترح، وضبط حالات التداخل أو التعارض مع النصوص الأخرى.
يجب وضع بنية التشريع ضمن مخطط تحضيري يضمن:
الانسجام مع الاقتراح التشريعي.
الانسجام مع أساليب الصياغة الرسمية في الدولة، ومحددات محتوى الاقتراح التشريع والعوامل المؤثرة فيه.
أن يكون بسيطاً بالقدر الذي تسمح به طبيعة التشريع المقترح.
أن يكون قابلاً للمناقشة والتداول مع الأطراف المشاركة بعملية الصياغة أو ذات الصلة بالتشريع المقترح.
د-وضع منهجية لضبط أسلوب ولغة التشريع:
لأسلوب الصياغة أهمية كبيرة في تحويل أغراض التشريع إلى مجموعة متماسكة من القواعد المنسجمة والواضحة، والتي يسهل استخلاص الأحكام القانونية منها على الوجه الذي ينسجم مع أغراض التشريع، ويستحسن الأخذ بعين الاعتبار المقترحات التالية:
1-لصياغة التشريع المقترح يستحسن أن تكون الكتابة واضحة والصياغة بسيطة وموجزة .
2-تكوين النصوص من عبارات ذات دلالة على المعنى المقصود من النص.
3-تجنب استخدام عبارات أو مصطلحات تدل على جنس معين.
4-في حال أن محتوى النص يشير إلى عدد من الحالات أو ينظم أكثر من شأن، أو يتضمن شروطاً لبعض الحالات التي هي جزء من مضمونه يفضل تحديد عناصر النص وتقسيمها عند الصياغة إلى أجزاء على شكل فقرات.
5-ضبط التعريفات: التعريف هو تخصيص للمعنى الذي رمى إليه المشرع لفهم دلالة العبارة، لذلك ينبغي استخدام التعريفات فقط عندما يكون معنى المصطلح مهماً لفهم وتطبيق التشريع المقترح أو إذا تم استخدام المصطلح بشكل متكرر في التشريع. كما يفترض أيضاً عند وضع التعريفات مراعاة المعاني التي خصصت لها العبارة المُعرّفة في القوانين القائمة .
6-حفظ الوثائق ذات الصلة بالتشريع المقترح.
الخاتمة:
إن أهمية التشريع في بناء النظام القانوني في الدولة تظهر جلية بالوظائف التي تنهض بها القواعد القانونية في تنظيم العلاقات في المجتمع وقدرته على التطور والتكيف مع كافة المتغيرات التي تحيط به، وتملي هذه الأهمية على صانعي التشريعات ضرورة إيلاء عملية الصياغة التشريعية جل الاهتمام بتوفير كافة الاحتياجات والمتطلبات الضرورية لصياغة تشريعات تحمل أهداف المجتمع وقيم